Правомерен ли отказ в приватизации квартиры из-за перерывов в регистрации по месту жительства и какие шансы оспорить его в суде

Нет ли в законе требования о непрерывной регистрации («с 1992 года» и «перерыв более полугода») как условии приватизации

Такого требования в законе нет. Единственным материально-правовым условием приватизации является наличие права пользования жилым помещением на условиях социального найма:

Граждане Российской Федерации, имеющие право пользования жилыми помещениями государственного или муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, вправе приобрести их на условиях, предусмотренных настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в общую собственность либо в собственность одного лица, в том числе несовершеннолетнего, с согласия всех имеющих право на приватизацию данных жилых помещений совершеннолетних лиц и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет.
— ст. 2 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Сам по себе факт регистрации (или её перерыв) юридического значения для возникновения и сохранения права пользования не имеет. Регистрационный учёт носит уведомительный характер и не является основанием или условием реализации прав:

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.
— ч. 2 ст. 3 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1

Это прямо означает: отсутствие регистрации (в том числе перерыв в ней) не может служить основанием отказа в реализации права, предусмотренного федеральным законом, — а право на приватизацию установлено именно федеральным законом (ст. 2 Закона № 1541-1). Ни в Законе РФ «О приватизации жилищного фонда», ни в ЖК РФ нет нормы, которая связывала бы право на приватизацию с непрерывностью регистрации по адресу или с её «шестимесячным» перерывом.

Более того, регистрация по месту пребывания (временная регистрация у родственников, о которой вы пишете) вообще производится без снятия с учёта по месту жительства:

Регистрация по месту пребывания производится без снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства. (В редакции Федерального закона от 31.12.2014 № 525-ФЗ) Гражданин Российской Федерации вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, если жилое помещение, в котором он зарегистрирован по месту жительства, находится в том же или ином населенном пункте того же субъекта Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Москве или в одном из населенных пунктов Московской области. Гражданин Российской Федерации вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, если он зарегистрирован по месту жительства в жилом помещении, находящемся в городе федерального значения Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области.
— ч. 1 ст. 5 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1

То есть в периоды 2003 г. и 2006–2007 гг., когда вы были временно зарегистрированы у родственников, ваша постоянная регистрация в спорной квартире не прекращалась автоматически — а сам факт продажи прежней квартиры и приобретения новой по договору долевого участия (когда регистрации «в никуда» не было) не влияет на ваше право пользования квартирой по договору соцнайма, в которой вы зарегистрированы по месту жительства.

Вывод: требование органа принести «все справки о регистрации начиная с 1992 года» и угроза отказа «из-за перерыва более полугода» не основаны на законе. Такой нормы не существует, а регистрация (её наличие либо отсутствие) не является условием реализации права на приватизацию.

Сохранилось ли за вами право пользования квартирой в периоды отсутствия регистрации (включая статус члена семьи нанимателя)

Вы являетесь членом семьи нанимателя (дочь), а члены семьи нанимателя имеют равные с нанимателем права по договору соцнайма:

К членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма относятся проживающие совместно с ним его супруг, а также дети и родители данного нанимателя. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма в судебном порядке. 2. Члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности. Дееспособные и ограниченные судом в дееспособности члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма несут солидарную с нанимателем ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма. (В редакции Федерального закона от 24.04.2008 № 49-ФЗ) 3. Члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма должны быть указаны в договоре социального найма жилого помещения. 4. Если гражданин перестал быть членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, но продолжает проживать в занимаемом жилом помещении, за ним сохраняются такие же права, какие имеют наниматель и члены его семьи. Указанный гражданин самостоятельно отвечает по своим обязательствам, вытекающим из соответствующего договора социального найма.
— ч. 1 ст. 69 ЖК РФ (для сравнения — права членов семьи нанимателя)

Поэтому вопрос вашего права пользования регулируется теми же нормами, что и для нанимателя. Временное отсутствие нанимателя или членов его семьи не меняет их прав и обязанностей по договору соцнайма:

Временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменение их прав и обязанностей по договору социального найма.
— ст. 71 ЖК РФ

Прекращение права пользования возможно только при постоянном выезде в другое место жительства, когда договор соцнайма считается расторгнутым со дня выезда:

В случае выезда нанимателя и членов его семьи в другое место жительства договор социального найма жилого помещения считается расторгнутым со дня выезда, если иное не предусмотрено федеральным законом. (В редакции Федерального закона от 06.12.2011 № 395-ФЗ) 4. Расторжение договора социального найма жилого помещения по требованию наймодателя допускается в судебном порядке в случае: 1) невнесения нанимателем платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение более шести месяцев; 2) разрушения или повреждения жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает; 3) систематического нарушения прав и законных интересов соседей, которое делает невозможным совместное проживание в одном жилом помещении; 4) использования жилого помещения не по назначению. 5. Договор социального найма жилого помещения прекращается в связи с утратой (разрушением) жилого помещения, со смертью одиноко проживавшего нанимателя.
— ч. 3 ст. 83 ЖК РФ

Ключевой вопрос — являлся ли ваш выезд постоянным или временным. Из вашего описания следует, что перерывы были вызваны вынужденными обстоятельствами (продажа прежней квартиры и ожидание строительства новой по договору долевого участия), при этом вы сохраняли связь со спорной квартирой: лицевой счёт открыт на маму, вы остались зарегистрированной в ней по месту жительства, а в другой город была оформлена лишь временная регистрация. Такое отсутствие по смыслу ст. 71 ЖК РФ является временным и не влечёт изменения прав по договору соцнайма.

Однако есть и обратная ветка: если бы ваш выезд был признан постоянным (вывоз вещей, отказ от оплаты ЖКУ по спорной квартире, расторжение связи с ней), то договор соцнайма в отношении вас мог бы считаться расторгнутым со дня выезда (ч. 3 ст. 83 ЖК РФ). На это в вашей ситуации могли бы указывать именно временная регистрация в другом городе и фактическое проживание там. Поэтому при обращении в суд решающее значение будет иметь доказывание, что отсутствие было временным и вы не утратили право пользования.

Если в периоды 2003 и 2006–2007 гг. вы были несовершеннолетней, это существенно усиливает вашу позицию: несовершеннолетний, имеющий право пользования, не утрачивает его вследствие выезда, а включается в договор передачи даже при проживании отдельно:

В договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, которым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетними собственность, или несовершеннолетние, проживающие отдельно от указанных лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением. (Часть введена - Федеральный закон от 11.08.1994 № 26-ФЗ) Право собственности на приобретенное жилое помещение возникает с момента государственной регистрации права в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. (В редакции федеральных законов от 15.05.2001 № 54-ФЗ; от 20.05.2002 № 55-ФЗ; от 29.06.2004 № 58-ФЗ)
— ч. 2 ст. 7 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Вывод: как член семьи нанимателя вы обладаете равными с нанимателем правами по договору соцнайма; перерыв в регистрации сам по себе не прекращает право пользования. Право сохраняется, если отсутствие было временным (не было вывоза вещей, прекращения оплаты, отказа от права) — что, судя по вашему описанию, и имело место. Если вы выезжали будучи несовершеннолетней, право пользования сохранялось в силу прямого указания закона.

Правомерность требования представить справки о регистрации «с 1992 года»

Требование неправомерно по двум основаниям. Во-первых, орган не вправе требовать документы и информацию, не предусмотренные правовыми актами о предоставлении данной услуги, а также те, что находятся в распоряжении государственных/муниципальных органов (они запрашиваются по межведомственному взаимодействию):

Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя: 1) представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг; 2) представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение заявителем платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных частью 1 статьи 1 настоящего Федерального закона государственных и муниципальных услуг, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением документов, включенных в определенный частью 6 настоящей статьи перечень документов. Заявитель вправе представить указанные документы и информацию в органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, по собственной инициативе;
— ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ

Сведения о регистрации по месту жительства находятся в распоряжении органа регистрационного учёта (МВД) и подведомственных структур, поэтому требуемые справки орган должен получить самостоятельно, а не возлагать их сбор на заявителя. Во-вторых, сам перечень обстоятельств, по которым можно отказать в приватизации, закрыт (ст. 4 Закона № 1541-1 — аварийный дом, общежитие, служебное жильё, закрытые военные городки) и «перерыв в регистрации» в него не входит.

Срок рассмотрения заявления о приватизации — два месяца, и любое нарушение прав гражданина при её решении обжалуется в суд:

Решение вопроса о приватизации жилых помещений должно приниматься по заявлениям граждан в двухмесячный срок со дня подачи документов. (В редакции Федерального закона от 20.05.2002 № 55-ФЗ) Должностные лица, виновные в нарушении требований части первой настоящей статьи, привлекаются к ответственности в установленном порядке. В случае нарушения прав гражданина при решении вопросов приватизации жилых помещений он вправе обратиться в суд.
— ст. 8 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Вывод: требование собрать справки о регистрации «с 1992 года» как условие приёма/рассмотрения заявления противоречит ч. 1 ст. 7 Федерального закона № 210-ФЗ. Вы вправе подать заявление с минимальным комплектом документов и сослаться на то, что сведения о регистрации орган обязан получить по межведомственному запросу.

Как и с какими шансами обжаловать отказ (если он последует)

Право на судебную защиту прямо закреплено в Законе о приватизации (ч. 3 ст. 8 — см. выше). Обжалование отказа уполномоченного органа (решения, действия, бездействия органа местного самоуправления) производится в порядке административного судопроизводства:

Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
— ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок на обращение в суд — три месяца со дня, когда вам стало известно о нарушении права, то есть со дня получения письменного отказа:

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Рекомендуемый алгоритм: подайте заявление о приватизации письменно (с отметкой о приёме либо ценным письмом с описью) — орган обязан рассмотреть его в двухмесячный срок (ст. 8 Закона № 1541-1). Если последует письменный отказ со ссылкой на «перерыв в регистрации», обжалуйте его в районный суд по месту нахождения органа в течение трёх месяцев, с требованиями: признать отказ незаконным и обязать заключить договор передачи квартиры в собственность. Параллельно можно заявить требования о признании за вами права пользования и права на участие в приватизации, если орган начнёт оспаривать сохранение права пользования из-за выезда.

Шансы на выигрыш высокие, поскольку: (1) нормы о «непрерывной регистрации с 1992 года» и «перерыве более полугода» в законодательстве отсутствуют; (2) регистрация не является условием реализации прав (ч. 2 ст. 3 Закона № 5242-1); (3) временное отсутствие не прекращает право пользования (ст. 71 ЖК РФ). Риск проигрыша возникает только в одной ситуации — если суд установит, что ваш выезд в 2006–2007 гг. (почти год) был постоянным (вывоз вещей, прекращение оплаты, расторжение связи с квартирой). Ваша задача — доказать обратное: сохранение регистрации по месту жительства в спорной квартире, оплату ЖКУ (лицевой счёт на маму), временный (вынужденный) характер отъезда, а при наличии — несовершеннолетие в соответствующий период.

Вывод: при сохранении права пользования (временный характер отсутствия) отказ органа незаконен, и суд с высокой вероятностью удовлетворит требования об обязании заключить договор передачи жилья в собственность. Пропуск трёхмесячного срока на обжалование — основной процессуальный риск; его нужно отслеживать, а при пропуске заявлять ходатайство о восстановлении с указанием уважительных причин.

Однократность приватизации и другие ограничения, которые реально могут помешать

Право на бесплатную приватизацию предоставляется один раз, а несовершеннолетние, ставшие собственниками в порядке приватизации, сохраняют это право после совершеннолетия:

Каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования один раз. (В редакции Федерального закона от 20.05.2002 № 55-ФЗ) Несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде после достижения ими совершеннолетия.
— ст. 11 Закона РФ от 04.07.1991 № 1541-1

Поэтому перед подачей заявления критично проверить, не участвовали ли вы ранее в приватизации другого жилья — в том числе не были ли включены в договор передачи при приватизации квартиры родственников, у которых были временно зарегистрированы в 2006–2007 гг. Если в тот период дом родственников приватизировали с вашим включением (будучи несовершеннолетней), то для вас действует исключение ч. 2 ст. 11 — право не считается использованным и сохраняется после совершеннолетия; если же вы участвовали в приватизации уже в совершеннолетнем возрасте — право считается реализованным, и это реальное основание для отказа.

Проверить стоит и статус самой квартиры: она должна быть муниципальной, находиться не в аварийном доме, не в общежитии, не быть служебным жильём (ст. 4 Закона № 1541-1); а также не приватизирована ли уже кем-то из членов семьи (в этом случае она вообще не подлежит повторной приватизации).

Вывод: единственным реальным основанием отказа (помимо статуса жилья) является уже использованное право на приватизацию. «Перерыв в регистрации» таковым основанием не является. Если в 2003 и 2006–2007 гг. вы были несовершеннолетней и ни в какой приватизации в совершеннолетнем возрасте не участвовали — право на бесплатную приватизацию за вами сохраняется.