Распространяется ли на общежитие, переданное городу, режим договора социального найма
Ваша ситуация прямо подпадает под специальную норму — ст. 7 ФЗ № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ». Она адресована именно тем гражданам, кто вселён в общежитие как работник государственного/муниципального предприятия (учреждения), а затем здание было передано в ведение органов местного самоуправления.
Согласно статье 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма.
— ст. 7 ФЗ № 189-ФЗ (цит. по Постановлению КС РФ № 4-П от 11.04.2011), п. 1
Для вашей мамы это означает следующее: она вселена в общежитие в 1980-х годов по работе (то есть в связи с трудовыми отношениями с предприятием-балансодержателем), а затем дом «вернули на баланс города». Это ровно та конструкция, которую регулирует норма: с момента передачи дома в муниципальное ведение к отношениям по пользованию её жилым помещением должны применяться нормы ЖК РФ о договоре социального найма, а не нормы о специализированном найме (общежитии). Это даёт ей бессрочное право пользования и защиту нанимателя.
Проживающие в таких жилых помещениях граждане, которым они были предоставлены на законных основаниях как работникам соответствующего государственного или муниципального предприятия (учреждения), - независимо от того, до или после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации эти граждане приобрели право пользования жилыми помещениями, а здание общежития передано в ведение органов местного самоуправления, - с точки зрения правового статуса составляют одну категорию субъектов жилищных правоотношений и, следовательно, равным образом подлежат защите при реализации своего конституционного права на жилище. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 3 ноября 1998 года N 25-П и от 5 апреля 2007 года N 5-П , Определение от 15 мая 2007 года N 378-О-П), соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от любых проявлений дискриминации, означает - помимо недопустимости установления в законе какого-либо различия, исключения или предпочтения, основанного на признаках расы, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности, социального происхождения или каких-либо других обстоятельств, - запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Исходя из этого государство должно гарантировать равенство прав граждан, находящихся в одинаковых условиях, в данном случае - проживающих на законных основаниях в жилых домах, ранее использовавшихся в качестве общежитий, независимо от даты передачи таких домов в ведение органов местного самоуправления (до или после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации) и при условии законного вселения в жилое помещение и в тех случаях, если оно имело место после 1 марта 2005 года.
— п. 3.2 Постановления КС РФ № 4-П от 11.04.2011
Ключевой вывод Конституционного Суда: дата передачи дома городу и дата вселения значения не имеют — если вселение было законным (по ордеру/решению как работнику), гражданин в любом случае подлежит защите по правилам социального найма. Это прямое опровержение довода администрации о том, что «без ордера нельзя».
Признать статью 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2 ), 40 (часть 1) и 55 (часть 3) , в той мере, в какой содержащаяся в ней норма - по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, - не допускает возможность применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, если эти жилые помещения были предоставлены гражданам на законных основаниях после 1 марта 2005 года (даты введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации) и здания, в которых они находятся, переданы в ведение органов местного самоуправления также после этой даты.
— Постановление КС РФ № 4-П от 11.04.2011, резолютивная часть, п. 1
Вывод по вопросу: на жилое помещение вашей мамы как вселённой по работе в общежитие, впоследствии переданное на баланс города, распространяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма. Администрация обязана заключить с ней договор социального найма, а отказ со ссылкой на отсутствие ордера неправомерен.
Является ли утрата ордера препятствием для заключения договора
Ордер был документом, удостоверявшим вселение в период действия ЖК РСФСР, но его утрата не прекращает право пользования. Режим социального найма применяется к отношениям по пользованию жилым помещением в силу самого закона (ст. 7 ФЗ № 189-ФЗ), а не в силу наличия ордера на руках. Право пользования, возникшее на законных основаниях, сохраняется независимо от утраты бумажного документа.
Факт законного вселения и проживания подтверждается иными доказательствами, прежде всего — имеющейся у вас выпиской из домовой книги (постоянная регистрация с 1980-х годов по данному адресу). Именно регистрация по месту жительства и непрерывное проживание десятилетиями являются достаточными доказательствами существования жилищного правоотношения.
Договор социального найма жилого помещения заключается в письменной форме на основании решения о предоставлении жилого помещения жилищного фонда социального использования. 2. Типовой договор социального найма жилого помещения утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства . (В редакции федеральных законов от 23.07.2008 № 160-ФЗ, от 27.07.2010 № 237-ФЗ, от 19.10.2023 № 503-ФЗ)
— ч. 1 ст. 63 ЖК РФ
Договор социального найма заключается в письменной форме на основании решения о предоставлении жилого помещения. Однако в ситуации, когда помещение уже фактически находится в пользовании гражданина на законных основаниях и к нему применим режим социального найма, заключение договора — это оформление уже существующего права, а не новое предоставление жилья (которое требовало бы постановки на учёт нуждающихся). Требование администрации «предъявить ордер» не основано на законе: нормативного требования об обязательном представлении ордера для заключения договора социального найма применительно к бывшим общежитиям, переданным в муниципальную собственность, нет.
По договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного жилищного фонда или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или уполномоченный орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных настоящим Кодексом. 2. Договор социального найма жилого помещения заключается без установления срока его действия.
— ч. 1-2 ст. 60 ЖК РФ
Договор социального найма заключается без установления срока его действия, то есть фиксирует бессрочное право пользования. Отказ администрации заключить его фактически означает отказ признать существующее право — что и подлежит обжалованию.
Вывод по вопросу: утрата ордера не лишает права на заключение договора социального найма. Право пользования подтверждается выпиской из домовой книги и фактом многолетнего проживания. Администрация не вправе отказывать в заключении договора только по причине отсутствия ордера — она обязана запросить сведения о вселении самостоятельно (в архивах, по учётным данным), а при невозможности — вопрос о факте законного вселения решается судом.
Процедура заключения договора и порядок защиты при отказе
Право на защиту закреплено законом: защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом.
Защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом в соответствии с подсудностью дел, установленной процессуальным законодательством. (В редакции Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ) 2. Защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другим федеральным законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в судебном порядке. 3. Защита жилищных прав осуществляется путем: 1) признания жилищного права; 2) восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права, и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения; 3) признания судом недействующими полностью или в части нормативного правового акта государственного органа либо нормативного правового акта органа местного самоуправления, нарушающих жилищные права и противоречащих настоящему Кодексу или принятым в соответствии с настоящим Кодексом федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую, чем указанные нормативный правовой акт государственного органа либо нормативный правовой акт органа местного самоуправления, юридическую силу;
— ч. 1 ст. 11 ЖК РФ
В числе способов защиты — признание жилищного права и восстановление положения, существовавшего до нарушения (п. 1 и 2 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ).
Никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами. Статья 3. Неприкосновенность жилища и недопустимость его произвольного лишения 1. Жилище неприкосновенно. 2. Никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных настоящим Кодексом целях и в предусмотренных другим федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения. 3. Проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая. 4. Никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами.
— ч. 4 ст. 3 ЖК РФ
Отказ администрации заключить договор социального найма нарушает жилищные права, а выселение или ограничение в праве пользования допускается исключительно по основаниям и в порядке, предусмотренным законом. Пока администрация не заключила договор, ваша мать продолжает законно пользоваться помещением и не может быть выселена без судебного решения и без установленных законом оснований.
Порядок действий:
- Досудебный. Направить в администрацию (орган, уполномоченный на управление муниципальным жилфондом) письменное заявление о заключении договора социального найма с приложением выписки из домовой книги, копии паспорта с отметкой о регистрации, документов о трудовых отношениях с предприятием (при наличии), а также сведений о передаче дома в муниципальную собственность. Требовать письменного ответа. Если администрация настаивает на ордере — указать, что по ст. 7 ФЗ № 189-ФЗ и Постановлению КС РФ № 4-П отсутствие ордера не препятствует заключению договора, а факт вселения подтверждается домовой книгой.
- Судебный. При отказе либо неполучении ответа — подать в районный суд (по общему правилу подсудности — по месту нахождения ответчика/жилого помещения) иск о признании права пользования жилым помещением на условиях договора социального найма и возложении обязанности заключить договор социального найма. Споры о признании права на жилое помещение и о предоставлении жилья по договору социального найма рассматриваются районным судом по первой инстанции.
Вывод по вопросу: порядок — сначала письменное требование к администрации, затем иск в районный суд о признании права и понуждении заключить договор социального найма. Судебная защита является приоритетной и прямо гарантирована ч. 1 ст. 11, ч. 4 ст. 3 ЖК РФ; отказ администрации со ссылкой на утрату ордера преодолим в судебном порядке.
Долг по ЖКУ и отсутствие лицевого счёта — влияют ли на заключение договора
Отсутствие лицевого счёта и невнесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги не являются основанием для отказа в заключении договора социального найма и не лишают права пользования.
Сам лицевой счёт — это не правоустанавливающий документ, а технический учёт начислений. Его отсутствие означает лишь, что начисления не велись (например, из-за неразделённости комнат между жильцами и отсутствия договора), а не то, что обязанность пользователя отсутствует.
Что касается обязанности платить: по окончании оформления договора наниматель обязан вносить плату.
своевременно вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги; 6) информировать наймодателя в установленные договором сроки об изменении оснований и условий, дающих право пользования жилым помещением по договору социального найма. 4. Наниматель жилого помещения по договору социального найма помимо указанных в части 3 настоящей статьи обязанностей несет иные обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, другими федеральными законами и договором социального найма.
— п. 5 ч. 3 ст. 67 ЖК РФ
Следует иметь в виду, что невнесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги более шести месяцев в отсутствие уважительных причин может быть основанием для выселения в судебном порядке (но с предоставлением другого жилого помещения по нормам общежития — применительно к социальному найму это ст. 90 ЖК РФ), однако само по себе оно не блокирует заключение договора. Нормативной связи «нет лицевого счёта / есть долг ⇒ нельзя заключить договор» в законодательстве нет.
Вывод по вопросу: ни отсутствие лицевого счёта, ни задолженность по ЖКУ не являются законным основанием для отказа в заключении договора социального найма. Это самостоятельное обстоятельство, которое в худшем случае может повлечь требования о погашении задолженности, но не отказ в оформлении права. Рекомендуется параллельно урегулировать вопрос открытия лицевого счёта и распределения комнат с управляющей организацией/наймодателем.
Возможные риски и альтернативная ветка (если вселение признают незаконным)
Защитная позиция строится на том, что вселение было законным — по ордеру либо решению предприятия как работника. Это подтверждается регистрацией в домовой книге с 1980-х годов. Однако нужно быть готовой к возражению администрации о «самовольности» вселения (в связи с утратой ордера).
Ветка 1 (основная, защитная): вселение было законным. Тогда действует ст. 7 ФЗ № 189-ФЗ, режим социального найма применяется, договор подлежит заключению, выселение невозможно без законных оснований (ч. 4 ст. 3 ЖК РФ).
Ветка 2 (неблагоприятная): если суд установит, что вселение вообще не было оформлено (не было ни ордера, ни решения о предоставлении), администрация может заявить о самовольном вселении и требовать выселения. Однако против этого работают следующие обстоятельства, которые суд обязан учесть: (1) регистрация по месту жительства с 1980-х годов; (2) непрерывное многолетнее проживание; (3) вселение в связи с трудовыми отношениями, что предполагало законное предоставление; (4) утрата ордера не доказывает его отсутствие. Факт законного вселения может подтверждаться любыми доказательствами — свидетельскими показаниями, архивными документами предприятия, отметками в домовой книге, платёжными документами прошлых лет. Бремя опровержения законности вселения, по существу, лежит на администрации, а не на гражданине.
При этом принцип недопустимости произвольного лишения жилища действует в отношении любых лиц, вселившихся в жилое помещение (разъяснено в п. 8 Постановления Пленума ВС РФ № 14 от 02.07.2009), то есть даже при спорности оснований вселения выселение возможно только в судебном порядке и по предусмотренным законом основаниям.
Вывод по вопросу: при доказанной законности вселения (выписка из домовой книги, работа на предприятии, многолетнее проживание) — договор социального найма подлежит заключению. Утрата ордера — устранимое обстоятельство, подтверждаемое иными доказательствами. Риск признания вселения самовольным минимален при наличии постоянной регистрации с 1980-х годов, но для надёжности следует собрать максимум доказательств длительного законного проживания (архивные справки предприятия, показания свидетелей-соседей, старые квитанции).
