Ситуация, в которой оказалась женщина 56 лет, представляет собой классический коллизионный случай, когда формальные требования административного (регистрационного) учёта вступают в противоречие с фактическими обстоятельствами жизни человека и его социальными правами. Суть проблемы заключается в следующем.
Женщина является гражданкой РФ, которая достигла предпенсионного возраста (56 лет) и в ближайшее время приобретёт статус пенсионера по возрасту. Будучи уроженкой Крыма (Симферополь), она не имеет на праве собственности жилого помещения, где могла бы быть зарегистрирована. Для формализации своего пребывания на территории РФ она оформила временную регистрацию по месту пребывания (на 6 месяцев) у знакомых. Постоянная регистрация по месту жительства (так называемая «прописка») у неё отсутствует, и возможность её получить через собственников квартиры исключена, так как они возражают.
Обратившись в орган социальной защиты, женщина столкнулась с отказом в предоставлении льготы на бесплатный проезд для пенсионеров. Основание отказа — отсутствие постоянной регистрации. Власти указали, что льгота предоставляется только при наличии регистрации по месту жительства.
Юридически значимым здесь является разграничение понятий «место жительства» (где человек постоянно или преимущественно проживает) и «место пребывания» (временный адрес). По общему правилу, сам по себе факт наличия или отсутствия штампа в паспорте (регистрации) не может являться самостоятельным основанием для ограничения прав и свобод человека, включая право на социальное обеспечение. Регистрационный учёт носит уведомительный (а не разрешительный) характер и имеет целью фиксацию места нахождения гражданина, а не подтверждение его правового статуса.
Однако на практике органы социальной защиты часто привязывают предоставление региональных и муниципальных льгот (к которым относится и бесплатный проезд) именно к месту постоянного жительства, подтверждённому регистрацией. Это происходит потому, что финансирование таких льгот осуществляется из бюджетов субъектов РФ по месту жительства гражданина. При отсутствии постоянной регистрации возникает неопределённость: какой именно регион должен нести расходы на обеспечение этой гражданки льготой.
Ключевой юридически значимый вопрос — является ли отказ в льготе абсолютным и безусловным. С одной стороны, женщина юридически лишена возможности получить постоянную регистрацию объективно (нет своего жилья, знакомые не согласны). С другой стороны, она де-факто проживает в конкретном населённом пункте, имеет там временную регистрацию и намерена выйти на пенсию. Социальные права (пенсия, льготы) не должны ставиться в неразрывную зависимость от наличия регистрационного штампа, если человек не может его получить по не зависящим от него причинам.
Суть конфликта: социальный орган трактует регистрацию как обязательное условие для получения льготы, в то время как закон требует, чтобы человек мог получать социальную поддержку по месту своего фактического нахождения (даже временного). Возникает вопрос: достаточно ли временной регистрации (или даже просто факта проживания в регионе) для признания за женщиной права на региональную льготу, если иного места жительства у неё нет и быть не может.
Кроме того, юридически значима и процедура назначения пенсии. Женщина беспокоится, как ей быть с выходом на пенсию. В этом аспекте ситуация проще: пенсионное законодательство прямо устанавливает, что граждане РФ могут обращаться за назначением и выплатой пенсии по любому адресу, где они находятся (по месту жительства, пребывания или фактического проживания). Отсутствие постоянной регистрации здесь не является препятствием для назначения страховой пенсии по старости. Однако при выплате пенсии могут возникнуть сложности с получением доплат до прожиточного минимума пенсионера (социальной доплаты), так как она устанавливается региональными властями по месту жительства, и здесь снова встаёт вопрос о подтверждении этого места.
Таким образом, правовая квалификация ситуации: затронуты правоотношения в сфере конституционного права (свобода передвижения и выбора места жительства), административного права (регистрационный учёт) и, в первую очередь, права социального обеспечения (право на получение льгот, мер социальной поддержки и пенсионного обеспечения). Юридически значимыми действиями являются: временная регистрация как доказательство места нахождения, объективная невозможность получить постоянную регистрацию, и отказ органа соцзащиты, основанный на формальном требовании, которое в данной ситуации женщина выполнить не может без нарушения прав других лиц (собственников жилья).
Анализ применимых норм права должен начинаться с конституционной гарантии, имеющей прямое действие. Согласно статье 39 Конституции Российской Федерации, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту. Эта норма является фундаментальной и не ставит реализацию права на социальное обеспечение в зависимость от наличия или отсутствия у гражданина регистрации по месту жительства (так называемой «постоянной прописки»). В ситуации, когда орган социальной защиты отказывает женщине 56 лет в льготе на проезд, ссылаясь именно на отсутствие постоянной регистрации, такой отказ входит в прямое противоречие с конституционным принципом, поскольку право на меры социальной поддержки при наступлении пенсионного возраста возникает из факта достижения возраста и статуса гражданина РФ, а не из формального регистрационного учета. Если бы Конституция допускала ограничение социального обеспечения в зависимости от регистрации, это было бы прямо указано, однако текст ст. 39 такого условия не содержит.
Статья 39 1. Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. 2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
— Конституция Российской Федерации, ст. 39
Далее необходимо обратиться к гражданско-правовому понятию места жительства, которое соцзащита ошибочно подменяет понятием «постоянная прописка». Статья 20 Гражданского кодекса РФ определяет место жительства как место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. В рассматриваемой ситуации женщина оформила временную регистрацию сроком на шесть месяцев в квартире знакомых. Временная регистрация является административным актом, подтверждающим именно место пребывания (проживания) гражданина. Однако по смыслу ст. 20 ГК РФ, если она фактически постоянно или преимущественно проживает в этом жилом помещении, это место и должно признаваться её местом жительства de facto. Заблуждение органа соцзащиты заключается в том, что он требует «постоянную прописку» как штамп в паспорте, тогда как закон (ГК РФ) не отождествляет место жительства исключительно с регистрацией по месту жительства. Поскольку у женщины отсутствует собственное жильё, длительная временная регистрация в сочетании с фактическим проживанием является законным основанием считать это место её местом жительства для целей реализации прав, если иное не установлено специальным законом для конкретного вида льгот.
Статья 20. Место жительства гражданина
- Местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 20
Центральное значение для оценки правомерности отказа имеет норма Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Хотя данный закон регулирует в первую очередь государственную социальную помощь, он содержит принципиальное указание в статье 1, раскрывающей основные понятия. Из текста, приведённого в контексте, следует, что для такой меры, как социальная доплата к пенсии, учитывается не только место жительства, но и место пребывания гражданина. Это прямое законодательное указание на то, что временная регистрация (место пребывания) является юридически значимым фактором для предоставления отдельных видов социальной поддержки. Если закон допускает учёт места пребывания для социальной доплаты к пенсии, то по аналогии или в силу общего принципа, отказ в иной льготе (бесплатный проезд для пенсионеров) исключительно по причине наличия временной регистрации вместо постоянной является неправомерным, если только региональный закон, устанавливающий такую льготу, прямо не требует только постоянной регистрации. Однако общий федеральный подход, заложенный в ст. 1 ФЗ-178, ориентирует на учёт места фактического нахождения гражданина.
Статья 1 Федерального закона от 17.07.1999 N 178-ФЗ определяет основные понятия, используемые для целей государственной социальной помощи. В частности, социальная доплата к пенсии предоставляется с учетом места жительства или места пребывания гражданина. Это указывает на то, что для некоторых мер социальной поддержки учитывается как место жительства, так и место пребывания, что может быть полезно для ответа на вопросы о льготах при временной регистрации.
— Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», ст. 1
Наконец, для защиты нарушенного права у женщины есть процессуальный инструмент. Статья 218 Кодекса административного судопроизводства РФ предоставляет гражданину право оспорить в суде решение органа государственной власти (в данном случае — органа соцзащиты), если он полагает, что этим решением нарушены его права и свободы. Отказ в предоставлении льготы на том формальном основании, которое не предусмотрено законом (отсутствие постоянной регистрации), является незаконным решением, которое может быть обжаловано в порядке административного судопроизводства. Это означает, что женщина может подать административный иск с требованием признать отказ незаконным и обязать орган соцзащиты повторно рассмотреть её заявление о предоставлении льготы, руководствуясь законом, а не ведомственными требованиями о «прописке».
Статья 218. Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению 1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий ( бездействия ) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи, экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи, аттестационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 218
Нормы, регулирующие вопросы пенсионного обеспечения и конкретные виды региональных льгот на проезд, не приведены в предоставленном контексте НПА, однако следует отметить, что вопросы назначения страховой пенсии регулируются специальным законом (Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»), который также не требует наличия постоянной регистрации для возникновения права на пенсию. В контексте вопроса о предоставлении жилья или способах получения постоянной регистрации, соответствующие нормы жилищного законодательства (в частности, Жилищный кодекс РФ) в предоставленном блоке НПА отсутствуют. Если бы они были представлены, следовало бы обратиться к нормам о признании граждан нуждающимися в жилых помещениях и о регистрационном учёте (Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»), чтобы определить порядок действий женщины при отсутствии возможности зарегистрироваться по месту жительства из-за отказа собственников жилья.
