Ритуальные услуги в здании под аптеку рядом с детской площадкой и школами: что делать жителям, если администрация ответила отпиской

Различие «аптека» и «ритуальные услуги»: возможно ли такое использование без смены вида разрешённого использования

По закону фактическое использование объекта капитального строительства должно соответствовать виду разрешённого использования (ВРИ), установленному градостроительным регламентом территориальной зоны, и изменение одного ВРИ на другой происходит только в определённом порядке.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
— ч. 3 ст. 37 ГрК РФ

1. Виды разрешенного использования земельных участков для земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, устанавливаются градостроительным регламентом, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
   — п. 3 ст. 85 ЗК РФ

Для земли населённого пункта перечень допустимых ВРИ задаёт градостроительный регламент (ПЗЗ конкретного муниципалитета), а не запись «аптека» в кадастровом паспорте сама по себе. Поэтому решающий вопрос — входит ли «ритуальные услуги» в перечень видов разрешённого использования той территориальной зоны, где стоит здание, и был ли этот ВРИ установлен для участка. Аптека и ритуальные услуги — это разные виды деятельности (разные ВРИ по классификатору), и, если регламент допускает на участке только «аптеку»/амбулаторно-поликлиническое обслуживание или магазины, а «ритуальные услуги» в перечне отсутствуют, фактическое использование не соответствует регламенту.

Ключевой момент для вашей ситуации: если «ритуальные услуги» относятся к условно разрешённому виду использования в этой зоне, их введение в отношении участка без процедуры, установленной ст. 39 ГрК РФ, незаконно.

1. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.
   — ч. 6 ст. 37 ГрК РФ

1. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, общественные обсуждения или публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия.
   — ч. 3 ст. 39 ГрК РФ

1. Организатор общественных обсуждений или публичных слушаний направляет сообщения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования правообладателям земельных участков, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, правообладателям объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение, и правообладателям помещений, являющихся частью объекта капитального строительства, применительно к которому запрашивается данное разрешение. Указанные сообщения направляются не позднее чем через семь рабочих дней со дня поступления заявления заинтересованного лица о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.
   — ч. 4 ст. 39 ГрК РФ

Это означает: если ответчик (собственник здания или арендатор) захочет легализовать ритуальные услуги как условно разрешённый ВРИ, он обязан пройти публичные слушания, а жители в 10 метрах (правообладатели смежных участков) вправе участвовать в них и влиять на итог. Без такого разрешения деятельность под ритуальные услуги на участке, предназначенном под аптеку, — самостоятельное нарушение.

Вывод: запись «под аптеку» в кадастре не запрещает и не разрешает сама по себе; решает градостроительный регламент (ПЗЗ конкретного муниципалитета). Если «ритуальные услуги» не входят в основные ВРИ зоны, а только в условно разрешённые, их введение без разрешения через публичные слушания незаконно — и именно здесь должна была проверить администрация, а не ограничиваться отсылкой «назначение не нарушено».

Ответственность собственника: использование не по целевому назначению и возможность запрета объекта

Если фактическое использование здания под ритуальные услуги не соответствует установленному виду разрешённого использования участка, собственник (или землепользователь) подлежит административной ответственности, а к объекту может быть применён запрет использования — вплоть до требования о приведении или сносе через суд.

Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2 1 и 3 настоящей статьи, - (В редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 354-ФЗ) влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
— ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ

1. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
   — п. 4 ст. 85 ЗК РФ

Норма ст. 85 ЗК РФ содержит два юридически значимых следствия. Во-первых, объект, вид использования которого «не входит в перечень видов разрешённого использования», признаётся не соответствующим градостроительному регламенту. Во-вторых, такое несоответствие не запрещает эксплуатацию автоматически — оно «терпимо», за одним важным исключением, прямо названным в норме: если использование «опасно для жизни и здоровья людей», может быть наложен запрет на использование объекта.

Это исключение — прямой юридический рычаг для жителей: ритуальные услуги в 10 метрах от жилья, с входом и окнами на детскую площадку, при отсутствии ограждения и санитарных разрывов — это фактор, который вы можете обосновать как «опасный для жизни и здоровья» (санитарно-эпидемиологический аспект), что позволяет ставить вопрос о запрете использования.

Вывод: при несоответствии фактического использования («ритуальные услуги») разрешённому ВРИ («аптека») применима ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ (штраф, исчисляемый от кадастровой стоимости), а при доказанности опасности для жизни и здоровья — запрет использования по п. 4 ст. 85 ЗК РФ. Требовать применения этих мер вы вправе через земельный и санитарный надзор, а при их бездействии — в суде.

Санитарно-эпидемиологический пласт: обязанность соблюдать санитарные правила и право жителей требовать проверки

Размещение объектов похоронного/ритуального назначения вблизи жилья и детских учреждений подчинено санитарным правилам, а лица, ведущие деятельность, обязаны обеспечить безопасность оказываемых услуг для здоровья человека.

При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила.
— п. 2 ст. 12 ФЗ № 52-ФЗ

обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению;
— абз. 1 ст. 11 ФЗ № 52-ФЗ, п. 6

1. Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг в случаях, если при осуществлении указанных деятельности, работ и услуг нарушаются санитарные правила.
   — п. 2 ст. 24 ФЗ № 52-ФЗ

Эти нормы означают для вашей ситуации два вывода. Первый: индивидуальный предприниматель или юрлицо, ведущее ритуальные услуги, обязано выполнять санитарные правила (включая требования к размещению таких объектов и их изоляции от жилой застройки и детских учреждений), а при нарушении — обязано само приостановить или прекратить деятельность. Второй: у жителей есть прямое субъективное право обратиться в орган санитарно-эпидемиологического надзора (Роспотребнадзор) в связи с нарушением санитарных требований, создающим угрозу здоровью.

обращаться в органы, уполномоченные на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в связи с нарушениями требований санитарного законодательства, создающими угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде и угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения; (В редакции Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ) вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, предложения об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения; (В редакции федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ; от 18.07.2011 № 242-ФЗ) на возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или имуществу вследствие нарушения другими гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Статья 9.
— ст. 8 ФЗ № 52-ФЗ, п. 6

Именно Роспотребнадзор (а не администрация) уполномочен проверять соблюдение санитарных разрывов и требований к размещению объекта ритуальных услуг рядом с жилым домом и детской площадкой. Отсутствие ограждения, выход окон и входа на детскую площадку и выгрузку товара, соседство трёх школ — это вопросы оценки санитарно-эпидемиологических требований, которые администрация в отписке не рассматривала вообще.

Вывод: у жителей есть право обращения в Роспотребнадзор (ст. 8 ФЗ № 52-ФЗ), а у владельца деятельности — обязанность соблюдать санитарные правила и приостановить/прекратить деятельность при их нарушении (ст. 11, п. 2 ст. 24 ФЗ № 52-ФЗ). Это самостоятельная, независимая от спора о целевом назначении, ветка защиты.

Гражданско-правовой иск: запрет деятельности, создающей опасность (ст. 1065 ГК РФ) и устранение нарушений (ст. 304 ГК РФ)

Помимо административного и надзорного трека жители вправе обратиться в суд с самостоятельным гражданским иском.

1. Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.
   — п. 1 ст. 1065 ГК РФ

1. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.
   — п. 2 ст. 1065 ГК РФ

Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
— ст. 304 ГК РФ

Для вашей ситуации это означает следующее. Иск по п. 1 ст. 1065 ГК РФ — «о запрещении деятельности, создающей опасность» — применим, даже если вред ещё не наступил: достаточно доказать саму опасность для будущего (например, санитарной угрозы от объекта ритуальных услуг у жилья и детской площадки). Это важно, потому что вы указываете не на уже причинённый ущерб, а на угрозу. Второй исковой механизм — ст. 304 ГК РФ (негаторный иск): жители-собственники вправе требовать устранения нарушений их права пользования имуществом и благоприятной средой, не связанных с лишением владения (шум, запахи, скопление посторонних, нарушение изоляции от жилья).

Обе нормы работают в связке: ст. 1065 позволяет требовать запрета деятельности в целом, ст. 304 — устранения конкретных нарушений (оборудование ограждения, перенос входа, соблюдение разрывов).

Вывод: жители (собственники жилых помещений в 10 метрах) вправе подать в районный суд иск по ст. 1065 и ст. 304 ГК РФ о запрещении деятельности, создающей опасность, и об устранении нарушений. Предмет требований и их обоснование (опасность, а не только несоответствие ВРИ) — самостоятельное основание, не зависящее от позиции администрации.

Обжалование отписки администрации: процедура (КАС РФ и ФЗ № 59-ФЗ)

Отписка администрации, в которой про ритуальные услуги «ни слова», а ответ сводится к «земельный участок под аптеку, назначение не нарушено», не отвечает по существу на поставленный вами вопрос о законности размещения ритуального объекта.

1. дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. 2. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. 3. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. 4.
   — п. 4 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 59-ФЗ

1. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения
   — ч. 1 ст. 12 ФЗ № 59-ФЗ

Это означает, что администрация нарушила обязанность дать ответ по существу поставленных вопросов (п. 4 ч. 1 ст. 10 ФЗ № 59-ФЗ). Однако практический путь жителей — не взыскание штрафа с чиновника, а судебное оспаривание решения/бездействия администрации в порядке КАС РФ: вы вправе оспорить ответ администрации как незаконный, потому что он уклоняется от оценки фактического использования объекта под ритуальные услуги.

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
   — ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок — 3 месяца со дня, когда вы узнали о нарушении права (ст. 219 КАС РФ). Административное исковое заявление подаётся в районный (городской) суд по общим правилам подсудности (гл. 2 КАС РФ, ст. 22).

Вывод: вы можете оспорить отписку администрации в районном суде в порядке административного судопроизводства (ст. 218 КАС РФ) в 3-месячный срок, добиваясь признания бездействия/решения незаконными и возложения обязанности проверить фактическое использование объекта и его соответствие градостроительному регламенту. Параллельно — жалоба в прокуратуру, которая вправе провести надзорную проверку по обращению и обязать орган устранить нарушение.

Защитная ветка собственника и темпоральная оговорка: когда ответ может быть противоположным

Сильный ответ обязан рассмотреть и противоположную квалификацию. Собственник может ссылаться на то, что: (а) здание и участок формально допускают «бытовое обслуживание» или «магазины/объекты по оказанию ритуальных услуг» как основной, а не условно разрешённый ВРИ — тогда несоответствия регламенту нет вовсе; (б) деятельность является лишь «офисом приёма заказов», а не объектом похоронного назначения (без хранения тел), к которому применяются строгие санитарные разрывы.

Эти ветки меняют исход: если ВРИ допускает ритуальные услуги как основной вид, штраф по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ и запрет по ст. 85 ЗК РФ не применимы, и спор сведётся только к санитарным разрывам. Поэтому решающее значение имеют документы, которых у вас, судя по вопросу, ещё нет: выписка из ПЗЗ о видах разрешённого использования конкретной территориальной зоны и градостроительный план земельного участка (ГПЗУ).

Темпоральная оговорка (ст. 4 ГК РФ): если здание построено и введено в эксплуатацию по разрешению, выданному ранее, и на момент ввода соответствовало регламенту, а ПЗЗ изменились позже, — действуют правила о «терпимости» существующих объектов, не соответствующих новому регламенту (абз. 2 п. 4 ст. 85 ЗК РФ), при условии отсутствия опасности для жизни и здоровья.

1. Акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
   — ч. 1 ст. 4 ГК РФ

Вывод: исход зависит от содержания ПЗЗ и ГПЗУ конкретного участка (категории зоны и перечня ВРИ), а также от характера деятельности (офис приёма заказов vs. объект похоронного назначения). Пока эти документы не получены, однозначно утверждать нарушение целевого назначения нельзя — но и отписка администрации незаконна тем, что эти обстоятельства не проверены и не мотивированы. Первый шаг жителей (после обращений в Роспотребнадзор и прокуратуру) — получить выписку из ПЗЗ и ГПЗУ.