Правомерно ли ежегодное отключение уличного освещения с 1 июня по 1 сентября в селе из-за экономии бюджета и отсутствия интенсивного движения?

Обязанность обеспечивать освещение: благоустройство и безопасность дорожного движения

Отключение уличного освещения затрагивает два самостоятельных вопроса местного значения поселения — благоустройство территории и дорожную деятельность. Начну с нормы о благоустройстве.

1. утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг , организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
   — п. 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ

Эта норма прямо относит к вопросам местного значения утверждение правил благоустройства и организацию благоустройства территории поселения в соответствии с этими правилами. Уличное освещение как элемент благоустройства включается в правила благоустройства, которые обязательны для самой администрации: приняв такие правила, орган МСУ не вправе их не исполнять произвольно. Поэтому ссылка на «экономию бюджетных средств» не отменяет саму обязанность организовать благоустройство — она может влиять лишь на объём и очерёдность мероприятий, но не на полное отключение освещения на три месяца.

1. дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
   — п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ

Вторая опора — дорожная деятельность и обеспечение безопасности дорожного движения в границах поселения. Эта обязанность прямо возложена на поселение, и освещение в населённых пунктах является одним из элементов обеспечения безопасности движения (в т. ч. для пешеходов). Довод администрации об «отсутствии интенсивного дорожного движения» не снимает обязанность: закон не ставит её в зависимость от интенсивности движения, а отсутствие освещения в тёмное время суток само по себе создаёт угрозу безопасности участников движения.

Ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. (В редакции Федерального закона от 19.07.2011 № 248-ФЗ) 2. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.
— ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ, п. 1

Здесь ключевое — п. 1 ст. 12 Закона № 196-ФЗ: ремонт и содержание дорог должны обеспечивать безопасность дорожного движения, а обязанность по соответствию состояния дорог нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание дорог (п. 2). Если улица, где отключено освещение, является автомобильной дорогой местного значения, администрация как лицо, отвечающее за её содержание, обязана обеспечить и нормативное освещение. Замечу: если освещение отключено не на дорогах местного значения, а на дорогах регионального/федерального значения, обязанным лицом будет соответствующий орган (региона или Росавтодор) — это надо проверить по перечню местных дорог.

самоуправления является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ и выражающегося в несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог, если нормативными правовыми актами на
— п. 40 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ от 16.02.2022 № 4/2021

Пункт 40 Обзора Верховного Суда подтверждает механизм ответственности: орган местного самоуправления признаётся субъектом правонарушения по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ, если на него возложены соответствующие полномочия, у него была возможность соблюсти нормы, но он не принял всех зависящих мер. Ссылка на «экономию» такой мерой не является — ВС прямо указывает на бездействие администрации, не заключившей контракт на содержание улично-дорожной сети, как на основание ответственности.

Вывод по вопросу: обязанность организовать уличное освещение (как элемент благоустройства и обеспечения безопасности дорожного движения) прямо вытекает из п. 19 и п. 5 ч. 1 ст. 14 Закона № 131-ФЗ и ст. 12 Закона № 196-ФЗ. Отключение освещения с 1 июня по 1 сентября по мотиву «экономии» и «отсутствия интенсивного движения» нормативного обоснования не имеет. Конкретные требования к уровню освещённости и режиму работы устанавливаются правилами благоустройства данного поселения — их текст и нужно запросить и проверить: именно несоответствие фактического отключения местным правилам благоустройства легче всего доказать в надзорном органе и в суде.

Законность ответа администрации и порядок рассмотрения обращения

Ответ на коллективное обращение должен соответствовать правилам Федерального закона № 59-ФЗ. Обязанность дать ответ по существу и принять меры к защите нарушенных прав закреплена в ст. 10.

принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; 4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 настоящего Федерального закона; 5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией. 2. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. 3. Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. 4.
— п. 3 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Пункт 4 ч. 1 ст. 10 обязывает орган дать письменный ответ по существу, а п. 3 — принять меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав. Ответ, сводящийся к констатации «нам так экономнее», не является ответом по существу, поскольку не содержит оценки того, соответствуют ли действия администрации правилам благоустройства и требованиям безопасности движения. Право обжаловать такое решение прямо закреплено в ст. 5:

обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— п. 4 ст. 5 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Эта норма даёт вам право обратиться с жалобой на ответ (или бездействие) в административном и (или) судебном порядке — то есть и в прокуратуру, и в суд.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения
— ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Сроки: письменное обращение рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. Если ответ дан в срок, но по существу не решает вопрос — это не «нарушение срока», а содержательное бездействие, которое обжалуется отдельно. Нарушение же самого порядка рассмотрения обращений влечёт ответственность должностных лиц:

Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39 , 5.63 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
— ст. 5.59 КоАП РФ

Вывод по вопросу: ответ администрации формально мог быть дан в срок, но по существу он не основан на законе — «экономия бюджета» и «отсутствие интенсивного движения» не входят в перечень оснований для прекращения освещения. Если срок рассмотрения нарушен либо ответ не содержит оценки законности отключения, действия (бездействие) должностных лиц администрации можно обжаловать прокурору и в суд, а также ставить вопрос об ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ.

Способы защиты: надзорные органы, суд и сроки

Основной путь защиты — оспаривание бездействия (решения) администрации. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления и по обращению граждан может провести проверку и внести представление об устранении нарушений; ГИБДД в рамках надзора за содержанием улично-дорожной сети проверяет исполнение требований безопасности движения (в т. ч. по освещению в зоне школ и общественно-культурных объектов), а при выявлении нарушений составляет протокол.

Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений 1. Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей.
— ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ

Эта норма — материальное основание ответственности самой администрации: несоблюдение требований безопасности дорожного движения при содержании дорог влечёт штраф на должностных лиц (20–30 тыс. руб.) и на юридических лиц (200–300 тыс. руб.). Штраф налагается на администрацию, но это стимул устранить нарушение. Поскольку нарушение носит длящийся характер (отключение повторяется ежегодно), оно не прекращается с окончанием летнего периода.

Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Судебное оспаривание идёт по правилам главы 22 КАС РФ, срок обращения — три месяца со дня, когда стало известно о нарушении прав. Так как отключение повторяется ежегодно, срок исчисляется по каждому периоду заново; по текущему (или последнему) случаю он отсчитывается с момента, когда вам стало известно о незаконности отключения (например, с даты получения ответа администрации).

Гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда.
— ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.
— ст. 1069 ГК РФ

Эти нормы дают право на имущественную компенсацию, если из-за отключения освещения вам причинён реальный вред (например, порча имущества, травма, ДТП). Убытки по ст. 16 Закона № 59-ФЗ и вред по ст. 1069 ГК РФ возмещаются за счёт казны муниципального образования, но требуют доказательства незаконности действий (бездействия) и причинной связи с вредом.

Вывод по вопросу: защищаться нужно по двум направлениям параллельно — (1) жалоба прокурору и обращение в подразделение ГИБДД о нарушении требований безопасности дорожного движения при содержании улиц (по итогам проверки — предписание и протокол по ч. 1 ст. 12.34 КоАП РФ) и (2) административный иск по главе 22 КАС РФ об оспаривании бездействия администрации с требованием обязать восстановить освещение. Срок на суд — три месяца с момента, когда стало известно о нарушении; по каждому ежегодному периоду отключения он течёт заново. Имущественные требования о возмещении реального вреда предъявляются дополнительно по ст. 1069 ГК РФ за счёт казны муниципального образования.

Ветвление в зависимости от статуса населённого пункта и вида дорог

Ответ зависит от того, к какому типу муниципального образования относится село и какие дороги в нём находятся.

Ветка A: село — городское или сельское поселение. Тогда применяется ст. 14 Закона № 131-ФЗ: вопросы благоустройства и дорожной деятельности относятся к вопросам местного значения поселения, и обязанным лицом является администрация поселения (см. цитаты > 19) утверждение правил благоустройства территории поселения, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории поселения, требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг , организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

— п. 19 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и > 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— п. 5 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ). Это наиболее вероятный для формулировки «наше село» случай.

Ветка B: село входит в муниципальный/городской округ. Тогда профильной будет ст. 16 Закона № 131-ФЗ, где те же вопросы (дорожная деятельность в границах округа — п. 5 ч. 1 ст. 16; организация благоустройства — соответствующий пункт ч. 1 ст. 16) закреплены как вопросы местного значения муниципального, городского округа. перечень обязанностей тот же, но отвечать будет администрация округа, и жалобы нужно адресовать ей и в прокуратуру по месту округа.

Ветка C: освещение отключено на дороге регионального или федерального значения (транзитной, проходящей через село). Тогда обязанность по содержанию и освещению такой дороги лежит не на поселении, а на владельце дороги — органе власти субъекта РФ или Росавтодоре, и требования предъявляются к нему. В этом случае ответ местной администрации об «экономии» юридически корректен только в части «не наша дорога», но она обязана была переадресовать обращение по компетенции (п. 3, 5 ч. 1 ст. 10 Закона № 59-ФЗ), а не ссылаться на отсутствие интенсивности движения.

Как разграничить: нужно свериться с уставом муниципального образования и с перечнем автомобильных дорог местного значения (утверждается органом МСУ), а также с правилами благоустройства — они определяют, кто и в каком режиме обеспечивает уличное освещение. Именно эти документы и являются доказательством того, что администрация обязана освещать улицу круглогодично.

Вывод по вопросу: в любом из вариантов у администрации есть обязанность по освещению либо поселения, либо округа, либо (на региональной/федеральной дороге) соответствующего владельца дороги; ссылка на «экономию» и «отсутствие интенсивного движения» ни в одной из веток не устраняет эту обязанность. Рекомендуется запросить у администрации правила благоустройства и перечень дорог местного значения: если ваша улица в них есть, а освещение отключено — это прямое неисполнение местного нормативного акта и федеральных требований, что подтверждает незаконность отключения.