Распространяется ли компетенция федерального природоохранного ведомства на особые зоны внутри лесничества и поселения и куда обращаться при нарушении, если границы запутаны

Распространяется ли компетенция федерального природоохранного ведомства на «особые зоны» и земли лесничества

Главный принцип, который надо зафиксировать: компетенция федерального органа (Росприроднадзора) определяется не тем, где находится территория (в поселении или за его пределами), а правовым режимом конкретной её части и видом надзора. Границы населённого пункта сами по себе не «переводят» объект в ведение администрации.

Экологический надзор делится на федеральный и региональный по строгим критериям объекта:

1. Государственный экологический контроль (надзор) осуществляется посредством: федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации (за исключением федерального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого на объектах, подведомственных федеральным органам исполнительной власти в области обеспечения безопасности, в области государственной охраны), в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности, федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны на объектах, подведомственных соответственно федеральному органу исполнительной власти в области обеспечения безопасности, федеральному органу исполнительной власти в области государственной охраны; (В редакции Федерального закона от 13.12.2024 № 460-ФЗ) регионального государственного экологического контроля (надзора), осуществляемого уполномоченными исполнительными органами субъектов Российской Федерации, в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации.
   — п. 1 ст. 65 ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»

Ключевое для вашей ситуации — территориальный критерий отнесения объекта к федеральному экологическому надзору не зависит от того, в границах населённого пункта он находится или нет. Федеральному надзору подлежат производственные объекты (включая земельные и лесные участки), расположенные в границах особо охраняемой природной территории федерального значения:

производственных объектов (здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования), расположенных: в границах особо охраняемой природной территории федерального значения;
— абз. «производственных объектов…» подп. 1 п. 2 ст. 65 ФЗ № 7-ФЗ

Это означает: если ваша «особая зона» — это ООПТ федерального значения, то производственный объект на такой территории (и частично заходящий в лесничество) относится к федеральному государственному экологическому надзору независимо от того, что зона внутри поселения. И наоборот — объект, не соответствующий ни одному критерию федерального надзора, подпадает под региональный надзор, который осуществляется «в отношении объектов, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору)» (подп. 2 п. 2 ст. 65 ФЗ № 7-ФЗ, > в отношении объектов, не подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (надзору); соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами, или обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании". 3. В положении о федеральном государственном экологическом контроле (надзоре) указываются в том числе перечень разрешительных документов, содержащих обязательные требования, наименование и структурные элементы технического регламента и (или) обязательных требований, подлежащих применению до дня вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ "О техническом регулировании", оценка соблюдения которых осуществляется в рамках федерального государственного экологического контроля (надзора), а также виды продукции, являющиеся объектами федерального государственного экологического контроля (надзора).

— абз. 1 подп. 2 п. 2 ст. 65 ФЗ № 7-ФЗ). То есть «остаточная» компетенция принадлежит субъекту РФ (его уполномоченному органу), а не администрации поселения.

Более того, закон прямо запрещает «растаскивать» один объект по разным уровням: если у организации хотя бы один объект подлежит федеральному надзору, федеральным становится надзор за всеми её объектами:

1. При осуществлении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем хозяйственной и (или) иной деятельности с использованием объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому контролю (надзору), в отношении всех таких объектов и таких юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществляется федеральный государственный экологический контроль (надзор).
   — п. 4 ст. 65 ФЗ № 7-ФЗ

Вывод по вопросу 1. Федеральная компетенция (Росприроднадзор) распространяется на «особые зоны» и лесные участки, если они подпадают под критерии п. 2 ст. 65 ФЗ № 7-ФЗ, прежде всего — если это ООПТ федерального значения. Нахождение зоны внутри населённого пункта не исключает федеральную компетенцию: критерий — значение/категория особой зоны и статус объекта, а не принадлежность территории к поселению.

Значение «особой зоны» (ООПТ) определяет уровень надзирающего органа

Решающим фактором является значение особо охраняемой природной территории — федеральное, региональное или местное. Именно значение, а не расположение в поселении, предопределяет, кто надзирает:

1. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.
   — п. 4 ст. 2 ФЗ № 33-ФЗ

Надзор в области охраны и использования ООПТ выстроен строго по уровням значения территории:

1. Государственный контроль (надзор) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляются посредством: а) федерального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации: федеральными государственными бюджетными учреждениями - в отношении управляемых ими особо охраняемых природных территорий федерального значения и их охранных зон; федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, - на особо охраняемых природных территориях федерального значения и в границах их охранных зон, которые не находятся под управлением федеральных государственных бюджетных учреждений; б) регионального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, осуществляемого в соответствии с положениями, утверждаемыми высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации: государственными бюджетными учреждениями - в отношении управляемых ими особо охраняемых природных территорий регионального значения и их охранных зон; уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - на особо охраняемых природных территориях регионального значения и в границах их охранных зон, которые не находятся под управлением государственных бюджетных учреждений; в) муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с положениями, утверждаемыми представительными органами муниципальных образований.
   — п. 1 ст. 33 ФЗ от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»

Для федерального надзора предмет — соблюдение режима ООПТ федерального значения и её охранной зоны:

а) для федерального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий - соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами на особо охраняемых природных территориях федерального значения и в границах их охранных зон обязательных требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, касающихся: режима особо охраняемой природной территории; особого правового режима использования земельных участков, водных объектов, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий; режима охранных зон особо охраняемых природных территорий;
— п. 2 ст. 33 ФЗ № 33-ФЗ

Практическая привязка полномочий к конкретному ведомству дана в Положении о Росприроднадзоре: именно этот федеральный орган осуществляет надзор в области охраны и использования ООПТ федерального значения и их охранных зон, а также федеральный государственный лесной контроль (надзор) на землях ООПТ федерального значения:

5.1.6. федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий на особо охраняемых природных территориях федерального значения и в границах их охранных зон, которые не находятся под управлением федеральных государственных бюджетных учреждений (за исключением федерального государственного контроля (надзора) в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, осуществляемого Федеральной службой охраны Российской Федерации на особо охраняемых природных территориях, находящихся в ведении Федеральной службы охраны Российской Федерации, и в границах их охранных зон, в том числе на земельных участках иных правообладателей, расположенных в границах указанных особо охраняемых природных территорий и в границах их охранных зон);
— подп. 5.1.6 п. 5 Положения о Росприроднадзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400

5.1.4. федеральный государственный лесной контроль (надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (за исключением федерального государственного лесного контроля (надзора), осуществляемого Федеральной службой охраны Российской Федерации на особо охраняемых природных территориях, находящихся в ведении Федеральной службы охраны Российской Федерации, и в границах их охранных зон, в том числе на земельных участках иных правообладателей, расположенных в границах указанных особо охраняемых природных территорий и в границах их охранных зон);
— подп. 5.1.4 п. 5 Положения о Росприроднадзоре (ПП РФ № 400)

Развилка (решающая для ответа):

1. ООПТ федерального значения (заповедник, нацпарк, федеральные заказник/памятник природы) — надзор осуществляет Росприроднадзор (или ФГБУ, если территория под управлением учреждения) вне зависимости от того, что зона внутри поселения.
2. ООПТ регионального значения (природный парк, региональный заказник, региональный памятник природы) — надзор осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ (региональный госнадзор в области ООПТ), а не администрация поселения.
3. ООПТ местного значения — муниципальный контроль в области охраны и использования ООПТ местного значения осуществляет орган местного самоуправления:

1. Органы местного самоуправления решают предусмотренные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями о соответствующих особо охраняемых природных территориях.
   — п. 9 ст. 2 ФЗ № 33-ФЗ

Также существует отдельная норма для случая, когда речь про леса ООПТ, расположенные внутри населённого пункта: там вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства таких лесов решают именно органы местного самоуправления (п. 9 ст. 2 ФЗ № 33-ФЗ) — но это касается только лесов ООПТ местного значения либо иных лесов населённого пункта, а не подменяет федеральный надзор за ООПТ федерального значения.

Вывод по вопросу 2. Орган, в который обращаться, определяется значением «особой зоны»: федеральное → Росприроднадзор (территориальный орган), региональное → орган исполнительной власти субъекта РФ (минприроды/департамент экологии региона), местное → администрация (орган местного самоуправления). Расположение внутри поселения меняет ответ только для ООПТ местного значения и городских лесов — но не «обнуляет» федеральную компетенцию.

Лесная часть объекта: федеральный лесной надзор и городские леса

Для части участка в границах лесничества и для лесов существует отдельный вид надзора — федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана), который не совпадает с экологическим надзором по ст. 65 ФЗ № 7-ФЗ. Его осуществляют:

1. Федеральный государственный лесной контроль (надзор) (далее - государственный надзор) осуществляется: 1) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством Российской Федерации, а также подведомственными им государственными учреждениями в пределах возложенных на них полномочий указанными федеральными органами исполнительной власти (за исключением случая, указанного в пункте 3 настоящей части); 2) исполнительными органами субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению государственного надзора, а также подведомственными им государственными учреждениями в пределах возложенных на них полномочий указанными исполнительными органами субъектов Российской Федерации; 3) федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны на особо охраняемых природных территориях, находящихся в ведении указанного федерального органа исполнительной власти, и в границах их охранных зон, в том числе на земельных участках иных правообладателей, расположенных в границах таких особо охраняемых природных территорий и в границах их охранных зон.
   — ч. 1 ст. 96 ЛК РФ

Обратите внимание на конструкцию: федеральный лесной надзор по общему правилу осуществляют федеральные органы (Рослесхоз и его территориальные органы) и — по переданным полномочиям РФ — исполнительные органы субъектов РФ. То есть по нарушениям лесного законодательства на землях лесного фонда «в лесничестве» обращаются либо в территориальный орган Рослесхоза, либо в орган субъекта, осуществляющий переданные полномочия, — но это всё равно государственный (федеральный по своей природе) надзор, а не «вопрос к администрации».

Если же леса расположены на землях населённых пунктов (городские леса), их использование, охрана, защита, воспроизводство регулируются тем же Лесным кодексом (ст. 122 ЛК РФ), но в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, действует муниципальный лесной контроль (ст. 98 ЛК РФ), а органы местного самоуправления по п. 9 ст. 2 ФЗ № 33-ФЗ решают вопросы лесов ООПТ в границах населённого пункта.

Вывод по вопросу 3. Часть объекта «в лесу» (в границах лесничества, земли лесного фонда) поднадзорна органам федерального государственного лесного надзора (Рослесхоз/территориальный орган либо орган субъекта в рамках переданных полномочий). Часть «в населённом пункте» в виде городских лесов на муниципальных землях может быть под муниципальным лесным контролем. Таким образом, для одного и того же участка могут действовать разные органы по разным его частям и разным видам надзора — это нормально, а не «запутанность в пользу администрации».

Куда конкретно обращаться и что делать при «запутанных» границах

Обращение подаётся в орган, в компетенцию которого входит решение вопроса:

1. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. 2. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. 3. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 настоящего Федерального закона. 3 1 .
   — ч. 1 ст. 8 ФЗ от 02.05.2006 № 59-ФЗ

Ключевая защитная норма для вашей ситуации: если вы ошиблись адресатом, орган обязан сам переадресовать обращение в течение 7 дней с уведомлением вас — он не вправе просто «отфутболить» по мотиву «не наша компетенция»:

1. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения
   — ч. 3 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ

А если нарушение затрагивает сразу несколько территорий/режимов (часть в лесу, часть в ООПТ, часть в населённом пункте), то по вопросу, относящемуся к компетенции нескольких органов, копия обращения направляется во все соответствующие органы:

1. В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам.
   — ч. 4 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ

Практический алгоритм при запутанных границах:

1. Если «особая зона» — ООПТ федерального значения → обращение в территориальный орган Росприроднадзора по субъекту (он же осуществляет лесной надзор на землях ООПТ федерального значения — подп. 5.1.4 Положения).
2. Если «особая зона» — ООПТ регионального значения → в орган исполнительной власти субъекта РФ (региональный эконадзор/надзор в области ООПТ); по лесной части — в территориальный орган Рослесхоза или орган субъекта с переданными полномочиями.
3. Если «особая зона» — ООПТ местного значения или городские леса на муниципальной земле → в администрацию (орган местного самоуправления).
4. Универсальный вариант при неопределённости — подать одно обращение, но с описанием всех трёх аспектов (лес + ООПТ + поселение); орган обязан переадресовать по каждой части (ч. 3, 4 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ). Возможна также подача через органы прокуратуры: прокурорский надзор охватывает исполнение законов всеми органами независимо от ведомственной принадлежности, и прокуратура сама определит и направит материалы надлежащему надзорному органу.

Вывод по вопросу 4. Ошибиться адресатом не страшно — закон обязывает переадресовать. При смешанном (лес + особая зона + поселение) нарушении подавайте обращение во все затронутые органы или в прокуратуру; ключевые адресаты определяются значением ООПТ и категорией земель, а не фактом нахождения зоны внутри поселения.

Если ведомство отвечает «не наша компетенция» или бездействует

При отказе («не наша компетенция») либо бездействии надзорного органа у заявителя есть два пути: внесудебный (обжалование вышестоящему органу/должностному лицу или прокурору) и судебный. Право на судебное оспаривание решений, действий (бездействия) органа государственной власти и органа местного самоуправления предусмотрено КАС РФ — заявитель вправе либо сразу в суд, либо сначала в вышестоящую инстанцию:

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
   — ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок на обращение в суд по таким спорам — 3 месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав (ст. 219 КАС РФ). Требование в административном иске — признать незаконным бездействие/отказ и обязать орган рассмотреть обращение по существу с учётом установленной компетенции (при смешанных границах — направить материалы в надлежащие органы).

Вывод по вопросу 5. Если ведомство неправомерно отказывается, ссылаясь на неопределённость границ, или молчит, — это оспаривается в порядке КАС РФ в районный суд по месту нахождения органа (или по месту жительства заявителя) в 3-месячный срок, а также через прокуратуру. Бремя корректного определения компетенции и переадресации при неясности границ, по смыслу ч. 3 и 4 ст. 8 ФЗ № 59-ФЗ, лежит на самом органе.

Последствия нарушения и риск для самого владельца участка

Независимо от того, какой орган надзирает, лицо, причинившее вред окружающей среде (в т.ч. лесам), обязано возместить его в полном объёме, при вреде от деятельности юрлица/ИП — по таксам и методикам:

1. Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством. 2. Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. (В редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ ) 3. Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. (В редакции Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ )
   — п. 1 ст. 77 ФЗ от 10.01.2002 № 7-ФЗ

Для лесов действует специальная норма — возмещение вреда лесам (ст. 100 ЛК РФ), размер определяется по таксам и методикам, утверждаемым Правительством РФ; вред лесам как экосистеме исчисляется по ФЗ № 7-ФЗ. Нарушение лесного законодательства влечёт административную, уголовную и иную ответственность (ст. 99 ЛК РФ), в т.ч. ст. 8.28 КоАП РФ (незаконная рубка) и ст. 260 УК РФ (незаконная рубка в крупном/особо крупном размере).

Риск самого владельца при запутанных границах. Если участок частично заходит на земли лесного фонда или в ООПТ, сам владелец может оказаться в ситуации, когда на его же земле действует ограничительный режим (запрет рубки без разрешительных документов, ограничения застройки). Защита строится на: (1) установлении точных границ по ЕГРН, государственному лесному реестру и правилам землепользования; (2) добросовестности — если участок/строение возникли до внесения сведений о лесном участке/ООПТ в ЕГРН, применяется защита добросовестного приобретателя (характерно для «лесной амнистии» — ст. 60.2 ЛК РФ, приоритет сведений ЕГРН над лесным реестром). Поэтому до любых действий на спорной части нужно сверить границы в ЕГРН и реестре ООПТ/лесном реестре.

Вывод по вопросу 6. Нарушение на «смешанном» участке влечёт и публичную ответственность (гл. 8, 8.28 КоАП РФ, ст. 260 УК РФ), и возмещение экологического вреда по таксам (ст. 77 ФЗ № 7-ФЗ, ст. 100 ЛК РФ). Владельцу при неясных границах разумно первым делом зафиксировать границы по ЕГРН и реестрам, а не предпринимать действий, которые могут быть квалифицированы как нарушение режима.