Правовое регулирование маршрутных перевозок и их замены базируется прежде всего на специальном Федеральном законе от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом…». В соответствии со статьёй 11 этого закона, муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского округа устанавливаются, изменяются и отменяются уполномоченным органом местного самоуправления. Таким образом, администрация города обладает полномочиями по отмене маршрутных такси, если они осуществляются в рамках муниципальных маршрутов. При этом статья 12 уточняет, что порядок установления, изменения и отмены таких маршрутов устанавливается законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации – города федерального значения (в вашем случае должны быть приняты региональные подзаконные акты, регламентирующие процедуру). Однако в самом 220-ФЗ заложены единые для всей страны принципы.
Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе порядок рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается с учетом положений настоящего Федерального закона: 1) в отношении муниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации - город
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 12
Ваш город планирует заменить маршрутки (перевозки по нерегулируемым тарифам) на автобусы с регулируемыми тарифами. 220-ФЗ прямо регулирует такую ситуацию. Статья 18 устанавливает, что изменение вида регулярных перевозок (с нерегулируемых на регулируемые) допускается только при условии, что оно предусмотрено документом планирования регулярных перевозок и принимается не позднее чем за 180 дней до окончания срока, на которое предоставлено право осуществления перевозок по нерегулируемым тарифам. Следовательно, решение администрации должно иметь под собой плановый документ и быть принято заблаговременно. Если этого нет, изменение может быть оспорено.
Изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок или региональным комплексным планом транспортного обслуживания населения.
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ, ст. 18
Решение об изменении вида регулярных перевозок принимается не позднее чем за сто восемьдесят дней до дня окончания срока, на которое предоставлено право осуществления перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок,
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ, ст. 18
После принятия решения об изменении вида регулярных перевозок действия свидетельства о праве на перевозки по нерегулируемым тарифам прекращаются. Это прямо предусмотрено статьёй 29 220-ФЗ: действие свидетельства прекращается при вступлении в силу решения о прекращении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам. Таким образом, основание для прекращения контрактов с перевозчиками маршруток законно закреплено.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный исполнительный орган субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, прекращают действие данного свидетельства при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: ... 6) вступление в силу предусмотренного статьей 18 настоящего Федерального закона решения о прекращении регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам.
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 220-ФЗ, ст. 29
Теперь о контрактах на обслуживание, которые, по вашим словам, уже заключены и предполагают работу по регулируемым тарифам. Если контракты были заключены в соответствии с 220-ФЗ на осуществление перевозок по регулируемым тарифам (например, по результатам открытого конкурса, как требует статья 21), то они остаются в силе. Но если ранее были контракты на перевозки по нерегулируемым тарифам (обычные маршрутки), то их расторжение или изменение происходит по правилам Гражданского кодекса РФ. В силу статьи 310 ГК РФ односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных законом или договором. 220-ФЗ в данном случае является тем самым законом, который допускает одностороннее прекращение действия свидетельства (и, соответственно, контракта, заключённого на его основе) при изменении вида перевозок. Следовательно, администрация может в одностороннем порядке прекратить контракты на перевозки по нерегулируемым тарифам, опираясь на ст. 18 и 29 220-ФЗ.
Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или иными правовыми актами.
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 310
В то же время, если контракт всё ещё действует и не истёк срок, расторжение по инициативе администрации возможно только по основаниям, предусмотренным статьями 450 и 451 ГК РФ. Статья 450 устанавливает, что договор может быть изменён или расторгнут по решению суда при существенном нарушении договора другой стороной или в иных случаях, предусмотренных законом. 220-ФЗ (ст. 18 и 29) как раз предусматривает такой случай – изменение вида перевозок. Поэтому расторжение контракта с перевозчиком маршруток будет правомерным, если соблюдена процедура (решение принято в установленные сроки).
- По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только: 1) при существенном нарушении договора другой стороной; 2) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или договором.
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), ст. 450
Дополнительно, статья 451 ГК РФ допускает расторжение договора в связи с существенным изменением обстоятельств, но это скорее общая норма. Однако, как сказано выше, специальная норма 220-ФЗ приоритетнее.
Обязана ли администрация обеспечить транспортное обслуживание с тем же уровнем доступности, включая ночное время? Конституция Российской Федерации в статье 27 закрепляет право свободно передвигаться, а ограничение этого права возможно только федеральным законом (ст. 55). Замена маршруток на автобусы сама по себе не является ограничением права, но если фактически транспорт не будет ходить ночью, это может быть расценено как необеспечение доступности. Однако ни 220-ФЗ, ни ГК РФ не устанавливают конкретных требований к минимальному количеству рейсов или времени работы. Обязанность обеспечить транспортное обслуживание вытекает из полномочий органов местного самоуправления (ст. 11, 14 220-ФЗ), но конкретные параметры (в том числе трёхсменный график) должны быть закреплены в документе планирования и в контракте. Если администрация заявила о трёхсменном графике в официальных документах (например, в документе планирования или в конкурсной документации), это создаёт правовые ожидания для граждан. Однако ответственность за несоответствие фактической работы заявленному графику – это уже вопрос исполнения контракта, а не прямой обязанности по Конституции.
Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
— Конституция Российской Федерации, ст. 27
Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
— Конституция Российской Федерации, ст. 55
Если фактический режим работы автобусов не будет соответствовать заявленному трёхсменному графику, это может быть квалифицировано как нарушение условий муниципального контракта, если такой график был в нём предусмотрен. Для пассажиров как потребителей услуг последствия могут проявиться в праве на обращение в надзорные органы (например, ФАС, прокуратура) или в иске о защите прав потребителей, но напрямую 220-ФЗ не предоставляет пассажиру права требовать соблюдения конкретного расписания – это вопрос исполнения контракта перевозчиком. Однако если документ планирования регулярных перевозок, утверждённый администрацией, устанавливает определённые интервалы и время работы, то его невыполнение может быть основанием для обжалования бездействия администрации как органа, ответственного за организацию перевозок.
Судебная практика по оспариванию решений об отмене маршрутных перевозок базируется на КАС РФ. Статья 218 КАС РФ даёт гражданам и организациям право оспорить в суде решения, действия (бездействие) органа местного самоуправления. Срок для обращения – три месяца со дня, когда стало известно о нарушении (ст. 219). Перевозчик может обжаловать решение об отмене маршрута, если оно не основано на законе или нарушает его права. Требования к административному иску установлены статьёй 220 КАС РФ. Если суд признает решение незаконным, он обязывает устранить допущенные нарушения (ст. 227). В вашей ситуации, если администрация приняла решение о замене маршруток на автобусы без соблюдения процедур, предусмотренных 220-ФЗ (например, без документа планирования или менее чем за 180 дней), перевозчик может оспорить это решение в районном суде по правилам КАС.
Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзамена
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст. 218
Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
— КАС РФ, ст. 219
Статья 220 КАС РФ устанавливает требования к административному исковому заявлению о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. В частности, в заявлении должны быть указаны: орган, принявший оспариваемое решение; наименование, номер, дата решения; сведения о нарушении прав административного истца; нормативные правовые акты, на соответствие которым надлежит проверить решение; сведения о подаче жалобы в вышестоящий орган; требование о признании решения незаконным.
— КАС РФ, ст. 220
По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении
— КАС РФ, ст. 227
Что касается мер ответственности администрации за необеспечение надлежащего транспортного обслуживания, то 220-ФЗ прямо не предусматривает штрафных санкций для самого органа. Однако граждане и перевозчики могут обжаловать бездействие в порядке КАС РФ. Также возможно наступление ответственности по ст. 1069 ГК РФ (вред, причинённый незаконными действиями органов власти), но это требует доказывания убытков. Конституция в ст. 46 гарантирует судебную защиту, что даёт возможность оспорить как сами решения, так и фактическое неисполнение заявленных параметров перевозок. В целом, правовая конструкция 220-ФЗ даёт администрации широкие полномочия по реформированию маршрутной сети, но при условии соблюдения процедурных гарантий, закреплённых в статьях 12, 14, 18, 19, 21, 29. Если процедура соблюдена – решение легитимно; если нет – оно может быть отменено судом по иску заинтересованного лица.
