Как продать дом с землёй, где доли принадлежат несовершеннолетним детям, и купить квартиру: нужно ли разрешение опеки и что предоставить детям вместо земли

Нужно ли разрешение органа опеки на продажу дома и участка с долями детей

Дом и участок принадлежат на праве общей долевой собственности Вам и двум несовершеннолетним детям — значит, продажа затрагивает имущественные права детей, и отчуждение их долей подпадает под специальный контроль органов опеки и попечительства.

В случае возникновения права общей собственности родителей и детей их права на владение, пользование и распоряжение общим имуществом определяются гражданским законодательством. ГЛАВА 12. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ РОДИТЕЛЕЙ
— п. 5 ст. 60 СК РФ

Родители управляют имуществом ребёнка по правилам о распоряжении имуществом подопечного — то есть доли в доме и участке, принадлежащие детям, отчуждаются по правилам о подопечных, поскольку дети имеют в этом имуществе самостоятельное право собственности (п. 4 ст. 60 СК РФ).

При осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (
— абз. 3 п. 3 ст. 60 СК РФ

Именно поэтому продажа доли в недвижимости, принадлежащей ребёнку, без предварительного разрешения органа опеки прямо запрещена.

Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного.
— п. 2 ст. 37 ГК РФ

Тот же запрет установлен и в профильном законе о опеке — он же определяет, что недвижимость подопечного по общему правилу вообще не подлежит отчуждению, кроме строго очерченных случаев.

Недвижимое имущество, принадлежащее подопечному, не подлежит отчуждению, за исключением: 1) принудительного обращения взыскания по основаниям и в порядке, которые установлены федеральным законом, в том числе при обращении взыскания на предмет залога; 2) отчуждения по договору ренты, если такой договор совершается к выгоде подопечного; 3) отчуждения по договору мены, если такой договор совершается к выгоде подопечного; 4) отчуждения жилого помещения, принадлежащего подопечному, при перемене места жительства подопечного; (В редакции Федерального закона от 05.05.2014 № 118-ФЗ) 5) отчуждения недвижимого имущества в исключительных случаях (необходимость оплаты дорогостоящего лечения и другое), если этого требуют интересы подопечного. 2. Для заключения в соответствии с частью 1 настоящей статьи сделок, направленных на отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего подопечному, требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства, выданное в соответствии со статьей 21 настоящего Федерального закона. 3. При обнаружении факта отчуждения жилого помещения подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства применяются правила части 4 статьи 21 настоящего Федерального закона.
— ч. 1 ст. 20 ФЗ № 48-ФЗ

К случаям продажи жилого помещения при смене места жительства ребёнка отчуждение недвижимого имущества допускается, но при условии предварительного разрешения органа опеки.

Для заключения в соответствии с частью 1 настоящей статьи сделок, направленных на отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего подопечному, требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства, выданное в соответствии со статьей 21 настоящего Федерального закона. 3. При обнаружении факта отчуждения жилого помещения подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства применяются правила части 4 статьи 21 настоящего Федерального закона.
— ч. 2 ст. 20 ФЗ № 48-ФЗ

Опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.
— ч. 1 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ

Для детей младше 14 лет сделки от имени малолетних совершают родители, и к таким сделкам с имуществом ребёнка применяются те же правила о распоряжении имуществом подопечного.

К сделкам законных представителей несовершеннолетнего с его имуществом применяются правила, предусмотренные пунктами 2 и 3 статьи 37 настоящего Кодекса. 2. Малолетние в возрасте от шести до четырнадцати лет вправе самостоятельно совершать: 1) мелкие бытовые сделки; 2) сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, не требующие нотариального удостоверения либо государственной регистрации; 3) сделки по распоряжению средствами, предоставленными законным представителем или с согласия последнего третьим лицом для определенной цели или для свободного распоряжения. 3. Имущественную ответственность по сделкам малолетнего, в том числе по сделкам, совершенным им самостоятельно, несут его родители, усыновители или опекуны, если не докажут, что обязательство было нарушено не по их вине. Эти лица в соответствии с законом также отвечают за вред, причиненный малолетними.
— п. 1 ст. 28 ГК РФ

Дополнительно проверьте п. 4 ст. 292 ГК РФ: он требует согласия органа опеки на отчуждение жилого помещения лишь тогда, когда в нём проживают находящиеся под опекой (попечительством) или оставшиеся без родительского попечения дети; для обычной семьи с детьми-сособственниками этот пункт «не спасает» — обязанность получать разрешение в Вашем случае вытекает из ст. 37 ГК РФ и ст. 20, 21 ФЗ № 48-ФЗ, а не из ст. 292 ГК РФ.

Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. (В редакции Федерального закона от 30.12.2004 № 213-ФЗ)
— п. 4 ст. 292 ГК РФ

Вывод: перед сделкой по продаже дома и участка Вы обязаны получить предварительное письменное разрешение органа опеки и попечительства по месту жительства детей на отчуждение доли каждого ребёнка в доме и в земельном участке. Без этого документа Росреестр не зарегистрирует переход права, а сделка будет оспоримой или ничтожной (п. 1, 2 ст. 168 ГК РФ).

Что обязаны предоставить детям вместо доли в земельном участке

Земельный участок и дом принадлежат одним и тем же лицам и подчинены принципу единства судьбы: продать дом без участка (и участок без дома) нельзя.

Отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев: (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 1) отчуждение части здания, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка; (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 2) отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со статьей 27 настоящего Кодекса; (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 3) отчуждение сооружения, которое расположено на земельном участке на условиях сервитута, на основании публичного сервитута; (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ) (В редакции Федерального закона от 03.08.2018 № 341-ФЗ) 4) отчуждение объекта культурного наследия в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" путем продажи на конкурсе либо продажи на аукционе, если предметом аукциона является объект культурного наследия, находящийся в собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя. (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 24.07.2023 № 370-ФЗ) Отчуждение здания, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
— п. 4 ст. 35 ЗК РФ

Это правило действует и для долевой собственности: при отчуждении доли в доме одновременно отчуждается и доля в праве на земельный участок.

Отчуждение участником долевой собственности доли в праве собственности на здание, сооружение или отчуждение собственником принадлежащих ему части здания, сооружения или помещения в них проводится вместе с отчуждением доли указанных лиц в праве собственности на земельный участок, на котором расположены здание, сооружение. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 5. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, и в соответствии с пунктом 2 статьи 5, пунктом 3 статьи 15, пунктом 1 статьи 22 настоящего Кодекса. Президент Российской Федерации может установить перечень видов зданий, сооружений, на которые это правило не распространяется. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ)
— абз. 5 п. 4 ст. 35 ЗК РФ

Поэтому конструкции «дом продаём, а землю оставляем детям» не существует — земля уходит из состава их имущества автоматически вместе с домом. Но закон не требует «дать детям вместо земли именно землю»: после продажи у детей вместо дома и участка появляется иное имущество — доли в новой квартире.

Ключевой критерий — не сохранение вида имущества, а отсутствие уменьшения имущества ребёнка: любая сделка, влекущая уменьшение имущества подопечного, требует разрешения органа опеки.

Опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.
— ч. 1 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ

Площадь квартиры больше, чем дом, — это подтверждает отсутствие ухудшения, но не снимает требования о разрешении и не отменяет проверки соразмерности. Компенсация (денежные средства) вместо доли допустима как гражданско-правовая конструкция замены доли, но только как отступное с согласия ребёнка в лице законного представителя и с санкции органа опеки: на доли детей это субъективное право, заменяемое денежной выплатой лишь с согласия самого управомоченного лица.

С получением компенсации в соответствии с настоящей статьей собственник утрачивает право на долю в общем имуществе.
— п. 5 ст. 252 ГК РФ

Выплата участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре допускается с его согласия. В случаях, когда доля собственника незначительна, не может быть реально выделена и он не имеет существенного интереса в использовании общего имущества, суд может и при отсутствии согласия этого собственника обязать остальных участников долевой собственности выплатить ему компенсацию. 5. С получением компенсации в соответствии с настоящей статьей собственник утрачивает право на долю в общем имуществе.
— абз. 2 п. 4 ст. 252 ГК РФ

Такие денежные средства — имущество ребёнка; они должны быть зачислены на счёт, открытый на его имя, а не расходоваться родителем свободно. Родители, действующие в ущерб интересам детей, за это отвечают.

Родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей. При осуществлении родительских прав родители не вправе причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей. Родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам детей, несут ответственность в установленном законом порядке. 2. Все вопросы, касающиеся воспитания и образования детей, решаются родителями по их взаимному согласию исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. Родители (один из них) при наличии разногласий между ними вправе обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства или в суд. 3. Место жительства детей при раздельном проживании родителей устанавливается соглашением родителей. При отсутствии соглашения спор между родителями разрешается судом исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. При этом суд учитывает привязанность ребенка к каждому из родителей, братьям и сестрам, возраст ребенка, нравственные и иные личные качества родителей, отношения, существующие между каждым из родителей и ребенком, возможность создания ребенку условий для воспитания и развития (род деятельности, режим работы родителей, материальное и семейное положение родителей и другое).
— п. 1 ст. 65 СК РФ

Вывод: специального требования «выделить детям землю» в законе нет. Нужно, чтобы дети получили в новой квартире доли, по рыночной стоимости не меньшие, чем их доли в доме и участке (в идеале — с запасом), а вместо земли им достаются соответствующие доли в квартире. При желании заменить земельную часть компенсацией — согласие органа опеки на выплату и зачисление денег на счёт каждого ребёнка. Обязательно выясните мнение органа опеки заранее: в разных регионах он требует либо наделения долями в квартире, либо открытия счетов.

Может ли опека потребовать равноценную долю именно в квартире или компенсацию: чей выбор и как это решается при отказе

Вид и размер встречного предоставления (доля в квартире или деньги) определяет не ребёнок и не орган опеки по своему произволу, а закон — через запрет на уменьшение имущества подопечного.

При недостижении согласия о способе и условиях раздела общего имущества спор решается в судебном порядке; при невозможности выдела в натуре участник имеет право на выплату стоимости доли. Дети-сособственники обладают тем же правом, но реализуется оно их законным представителем.

Участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества. 3. При недостижении участниками долевой собственности соглашения о способе и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества. Если выдел доли в натуре не допускается законом или невозможен без несоразмерного ущерба имуществу, находящемуся в общей собственности, выделяющийся собственник имеет право на выплату ему стоимости его доли другими участниками долевой собственности. 4. Несоразмерность имущества, выделяемого в натуре участнику долевой собственности на основании настоящей статьи, его доле в праве собственности устраняется выплатой соответствующей денежной суммы или иной компенсацией. Выплата участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре допускается с его согласия. В случаях, когда доля собственника незначительна, не может быть реально выделена и он не имеет существенного интереса в использовании общего имущества, суд может и при отсутствии согласия этого собственника обязать остальных участников долевой собственности выплатить ему компенсацию. 5. С получением компенсации в соответствии с настоящей статьей собственник утрачивает право на долю в общем имуществе.
— п. 2 ст. 252 ГК РФ

Доля детей в доме и участке при продаже всего объекта в натуре не выделяется — судьба их долей решается через продажу и распределение выручки.

Если выдел доли в натуре не допускается законом или невозможен без несоразмерного ущерба имуществу, находящемуся в общей собственности, выделяющийся собственник имеет право на выплату ему стоимости его доли другими участниками долевой собственности. 4. Несоразмерность имущества, выделяемого в натуре участнику долевой собственности на основании настоящей статьи, его доле в праве собственности устраняется выплатой соответствующей денежной суммы или иной компенсацией. Выплата участнику долевой собственности остальными собственниками компенсации вместо выдела его доли в натуре допускается с его согласия. В случаях, когда доля собственника незначительна, не может быть реально выделена и он не имеет существенного интереса в использовании общего имущества, суд может и при отсутствии согласия этого собственника обязать остальных участников долевой собственности выплатить ему компенсацию. 5. С получением компенсации в соответствии с настоящей статьей собственник утрачивает право на долю в общем имуществе.
— абз. 2 п. 3 ст. 252 ГК РФ

Отказ органа опеки в выдаче разрешения должен быть мотивирован и выдан (либо в отказе отказано) в письменной форме в срок не позднее 15 дней с даты подачи заявления; отказ можно оспорить в судебном порядке.

Предварительное разрешение органа опеки и попечительства, предусмотренное частями 1 и 2 настоящей статьи, или отказ в выдаче такого разрешения должны быть предоставлены опекуну или попечителю в письменной форме не позднее чем через пятнадцать дней с даты подачи заявления о предоставлении такого разрешения. Отказ органа опеки и попечительства в выдаче такого разрешения должен быть мотивирован. Предварительное разрешение, выданное органом опеки и попечительства, или отказ в выдаче такого разрешения могут быть оспорены в судебном порядке опекуном или попечителем, иными заинтересованными лицами, а также прокурором. 4. При обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства последний обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного. При расторжении такого договора имущество, принадлежавшее подопечному, подлежит возврату, а убытки, причиненные сторонам договора, подлежат возмещению опекуном или попечителем в размере и в порядке, которые установлены гражданским законодательством. 5. Правила, установленные частью 3 настоящей статьи, применяются также к выдаче органом опеки и попечительства согласия на отчуждение жилого помещения в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации .
— ч. 3 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ

Отказ в разрешении не является «точкой»: он может быть обжалован в районный суд по правилам главы 22 КАС РФ. Если орган опеки отказывает из-за того, что взамен предлагается доля в квартире, а не в земле, отказ оспорим — закон не делает разницы между землёй и жильём, если имущество детей не уменьшается.

Вывод: орган опеки вправе требовать, чтобы дети получили взамен долю в квартире либо (при замене долей деньгами) денежную компенсацию на счёт ребёнка, но только в объёме, не уменьшающем имущество ребёнка. Выбор варианта (доли в квартире или компенсация) согласуется с органом опеки заранее; при отказе он обжалуется в районный суд в течение 3 месяцев со дня вручения отказа. Один и тот же орган по делу: орган опеки и попечительства по месту жительства; суд — районный суд по месту нахождения органа опеки.

Что будет, если продать доли детей без разрешения органа опеки; сроки и налоги

Последствие сделки без разрешения — недействительность. Сделка, нарушающая требования закона, по общему правилу оспорима, а посягающая на права третьих лиц (детей) — ничтожна.

За исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи или иным законом, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. 2. Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. (Статья в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ)
— п. 1 ст. 168 ГК РФ

Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. (Статья в редакции Федерального закона от 07.05.2013 № 100-ФЗ)
— п. 2 ст. 168 ГК РФ

Кроме того, при обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения орган опеки обязан немедленно обратиться от имени подопечного в районный суд с требованием о расторжении такого договора; имущество подлежит возврату, а убытки сторон — возмещению опекуном (родителем).

При обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства последний обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением случая, если такой договор заключен к выгоде подопечного. При расторжении такого договора имущество, принадлежавшее подопечному, подлежит возврату, а убытки, причиненные сторонам договора, подлежат возмещению опекуном или попечителем в размере и в порядке, которые установлены гражданским законодательством. 5. Правила, установленные частью 3 настоящей статьи, применяются также к выдаче органом опеки и попечительства согласия на отчуждение жилого помещения в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации .
— ч. 4 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ

Ответственность родителя не ограничивается сделкой: за ненадлежащее исполнение обязанностей по охране и управлению имуществом ребёнка (действия, повлекшие уменьшение его стоимости) орган опеки составляет акт и предъявляет требование о возмещении убытков.

При обнаружении ненадлежащего исполнения опекуном или попечителем обязанностей по охране имущества подопечного и управлению имуществом подопечного (порча, ненадлежащее хранение имущества, расходование имущества не по назначению, совершение действий, повлекших за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, и другое) орган опеки и попечительства обязан составить об этом акт и предъявить требование к опекуну или попечителю о возмещении убытков, причиненных подопечному.
— ч. 3 ст. 26 ФЗ № 48-ФЗ

По налогам: НДФЛ при продаже дома и участка платится по общим правилам ст. 217.1 НК РФ (освобождение — при минимальном сроке владения), но каждое лицо, включая ребёнка, исчисляет налог со своей доли; впервые использованные exemptions нужно проверить индивидуально.

Особенности освобождения от налогообложения доходов от продажи объектов недвижимого имущества 1. Освобождение от налогообложения доходов, указанных в абзаце втором пункта 17 1 статьи 217 настоящего Кодекса, получаемых физическими лицами за соответствующий налоговый период, а также определение налоговой базы при продаже недвижимого имущества осуществляется с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. (В редакции Федерального закона от 27.11.2018 № 424-ФЗ) 2. Если иное не установлено настоящей статьей, доходы, получаемые налогоплательщиком от продажи объекта недвижимого
— ст. 217.1 НК РФ

Вывод: продажа без разрешения органа опеки влечёт оспоримость (а при посягательстве на права детей — ничтожность) сделки, иск органа опеки о расторжении, возврат имущества и взыскание с родителя убытков, причинённых ребёнку; за вырученные деньги до покупки квартиры отвечает родитель. Это тот же районный суд и тот же орган опеки, что и в предыдущих блоках.

Альтернативные способы распоряжения имуществом детей

Помимо цепочки «продажа + покупка квартиры» существуют варианты, которые тоже требуют разрешения органа опеки, но могут быть проще по контролю.

Отчуждение недвижимости подопечного допускается, в частности, по договору мены, если такой договор совершается к выгоде подопечного.

Для заключения в соответствии с частью 1 настоящей статьи сделок, направленных на отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего подопечному, требуется предварительное разрешение органа опеки и попечительства, выданное в соответствии со статьей 21 настоящего Федерального закона. 3. При обнаружении факта отчуждения жилого помещения подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства применяются правила части 4 статьи 21 настоящего Федерального закона.
— ч. 2 ст. 20 ФЗ № 48-ФЗ

Если сразу обменять доли детей в доме (с участком) на доли в более просторной квартире по договору мены, орган опеки видит один акт и встречное предоставление в одном документе — это снижает риск «разрыва» между продажей и покупкой. Переход права на земельный участок при переходе права на дом остаётся связанным с той же нормой единства судьбы.

Отчуждение участником долевой собственности доли в праве собственности на здание, сооружение или отчуждение собственником принадлежащих ему части здания, сооружения или помещения в них проводится вместе с отчуждением доли указанных лиц в праве собственности на земельный участок, на котором расположены здание, сооружение. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 5. Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном настоящей статьей, и в соответствии с пунктом 2 статьи 5, пунктом 3 статьи 15, пунктом 1 статьи 22 настоящего Кодекса. Президент Российской Федерации может установить перечень видов зданий, сооружений, на которые это правило не распространяется. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ)
— абз. 5 п. 4 ст. 35 ЗК РФ

Оставление за детьми долей в земле без дома противоречит принципу единства судьбы и запрету отчуждать участок без здания, если они принадлежат одному лицу, — такой вариант юридически несостоятелен.

Отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением следующих случаев: (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 1) отчуждение части здания, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка; (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 2) отчуждение здания, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота в соответствии со статьей 27 настоящего Кодекса; (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) 3) отчуждение сооружения, которое расположено на земельном участке на условиях сервитута, на основании публичного сервитута; (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ) (В редакции Федерального закона от 03.08.2018 № 341-ФЗ) 4) отчуждение объекта культурного наследия в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" путем продажи на конкурсе либо продажи на аукционе, если предметом аукциона является объект культурного наследия, находящийся в собственности субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя. (Дополнение подпунктом - Федеральный закон от 24.07.2023 № 370-ФЗ) Отчуждение здания, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц. (В редакции Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ) Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.
— п. 4 ст. 35 ЗК РФ

Вывод: наиболее защищённый для интересов детей вариант — единовременная сделка (мена или одновременная продажа-покупка с наделением детей долями в новой квартире), по которой орган опеки выносит одно предварительное разрешение. Орган и суд те же: орган опеки и попечительства по месту жительства детей; спор — районный суд.

Право органа опеки требовать доли детям именно в квартире и критерий равноценности

Прямой нормы, обязывающей орган опеки требовать «именно землю» или «именно долю в квартире», в законе нет. Критерий, которым связан орган опеки, — отсутствие уменьшения имущества ребёнка: любая сделка детей они допускают только если она не влечёт уменьшения их имущества.

Опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.
— ч. 1 ст. 21 ФЗ № 48-ФЗ

Та же логика заложена в ст. 37 ГК РФ — родитель распоряжается имуществом ребёнка исключительно в его интересах.

Опекун или попечитель распоряжается доходами подопечного, в том числе доходами, причитающимися подопечному от управления его имуществом, за исключением доходов, которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно, исключительно в интересах подопечного и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.
— п. 1 ст. 37 ГК РФ

Поэтому требование органа опеки «наделить детей равноценной долей» правомерно именно в смысле стоимостной, а не видовой равноценности: дети должны получить в новой квартире доли, по рыночной стоимости не меньшие суммы стоимости их долей в доме и участке. «Равноценность» определяется сопоставлением рыночной (оценочной) стоимости отчуждаемого (дом + участок по доле ребёнка) и приобретаемого (доля в квартире).

Подтверждающие документы — отчёт об оценке рыночной стоимости отчуждаемого и приобретаемого имущества (независимый оценщик или выписки о кадастровой стоимости), а также выписки из ЕГРН о долях. Орган опеки оценивает именно соразмерность по стоимости и площади; поскольку квартира больше по площади и в ней дети также получают доли, их имущественное положение не ухудшается.

Родительские права не могут осуществляться в противоречии с интересами детей. Обеспечение интересов детей должно быть предметом основной заботы их родителей. При осуществлении родительских прав родители не вправе причинять вред физическому и психическому здоровью детей, их нравственному развитию. Способы воспитания детей должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение, оскорбление или эксплуатацию детей. Родители, осуществляющие родительские права в ущерб правам и интересам детей, несут ответственность в установленном законом порядке. 2. Все вопросы, касающиеся воспитания и образования детей, решаются родителями по их взаимному согласию исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. Родители (один из них) при наличии разногласий между ними вправе обратиться за разрешением этих разногласий в орган опеки и попечительства или в суд. 3. Место жительства детей при раздельном проживании родителей устанавливается соглашением родителей. При отсутствии соглашения спор между родителями разрешается судом исходя из интересов детей и с учетом мнения детей. При этом суд учитывает привязанность ребенка к каждому из родителей, братьям и сестрам, возраст ребенка, нравственные и иные личные качества родителей, отношения, существующие между каждым из родителей и ребенком, возможность создания ребенку условий для воспитания и развития (род деятельности, режим работы родителей, материальное и семейное положение родителей и другое).
— п. 1 ст. 65 СК РФ

Вывод: орган опеки вправе требовать, чтобы взамен долей в доме и участке дети получили доли в новой квартире, — но это требование о соразмерности (не уменьшении имущества), а не о сохранении вида имущества. Компенсация деньгами вместо доли допустима только с разрешения органа опеки и с зачислением средств на счёт ребёнка. Для подтверждения равноценности приложите к заявлению отчёты об оценке отчуждаемого и приобретаемого имущества и выписки из ЕГРН.