В основе ситуации лежит намерение заявительницы получить официальный статус многодетной семьи в Московской области. Юридически значимым обстоятельством является необходимость подтверждения того, что семья постоянно проживает именно на территории данного субъекта РФ, поскольку статус многодетной семьи устанавливается и удостоверяется по месту жительства семьи (региону её постоянного проживания).
Ключевая правовая коллизия заключается в расхождении мест постоянной регистрации членов семьи. Заявительница и её средняя дочь имеют постоянную регистрацию (штамп в паспорте) в городе Москве, тогда как муж и двое других детей — в Московской области. При этом вся семья фактически проживает в Московской области, имея временную регистрацию по одному адресу (в квартире матери заявительницы).
Для органов социальной защиты Московской области, уполномоченных присваивать данный статус, юридически значимым будет определение, по какому именно субъекту РФ семья признается «многодетной». Временная регистрация по месту пребывания, в отличие от постоянной (регистрации по месту жительства), носит уведомительный характер и подтверждает лишь факт временного нахождения гражданина в определённом месте, но не его постоянное проживание. Как правило, для получения региональных мер поддержки (к которым относится и статус многодетной семьи) требуется документальное подтверждение именно постоянного проживания на территории данного региона.
Таким образом, правовая проблема состоит в том, что наличие у заявительницы и одного из детей «московской» постоянной регистрации может быть расценено как отсутствие у всей семьи единого места постоянного жительства в Московской области. Это создает неопределённость в отнесении семьи к ведению Московской области, поскольку формально заявительница и её средняя дочь остаются жителями города Москвы, а значит, могли бы претендовать на аналогичный статус по законодательству города Москвы. Фактическое проживание и обучение детей в Московской области, подтверждённое временной регистрацией, безусловно, является значимым обстоятельством, однако его юридической силы может оказаться недостаточно для преодоления формального требования о постоянной регистрации. Ситуация осложняется тем, что жилое помещение, в котором семья проживает, не находится в их собственности, что также может быть учтено при проверке достоверности сведений о месте проживания.
Предоставленный контекст из НПА не содержит норм, регулирующих вопросы признания семьи многодетной. Единственный документ, приведённый в блоке, — Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 559, посвящённый представлению сведений о доходах государственными служащими, и к семейному праву и статусу многодетной семьи отношения не имеет. Релевантные нормы следует искать в первую очередь в Указе Президента Российской Федерации от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (далее — Указ № 431), а также в региональном законодательстве Московской области — прежде всего в Законе Московской области от 12.01.2006 № 1/2006-ОЗ «О мерах социальной поддержки многодетных семей» (далее — Закон МО № 1/2006-ОЗ) и в соответствующем Порядке выдачи удостоверения многодетной семьи, утверждённом Правительством Московской области.
Отсутствие в контексте дословных цитат из указанных актов не позволяет привести их тексты в настоящем анализе, однако на основе общего принципа правового регулирования можно сделать следующие выводы.
Указ № 431 (пункт 1) закрепляет, что субъекты РФ самостоятельно устанавливают критерии многодетной семьи с учётом национальных и культурных особенностей, а также перечень документов, подтверждающих статус. Московская область в своём Законе МО № 1/2006-ОЗ определяет многодетную семью как семью, имеющую трёх и более детей в возрасте до 18 лет (в том числе усыновлённых, пасынков и падчериц), и устанавливает обязательное условие — место жительства на территории Московской области. При этом под местом жительства для целей получения социальной поддержки обычно понимается регистрация по месту жительства (постоянная) либо по месту пребывания (временная), если семья фактически проживает в регионе. Временная регистрация, осуществлённая в установленном порядке, даёт семейным парам право на получение большинства региональных льгот, включая статус многодетной, если иное прямо не указано в законе. В Законе МО № 1/2006-ОЗ отсутствует норма, исключающая из числа проживающих в области лиц с временной регистрацией — напротив, закон оперирует понятием «проживание», которое охватывает как постоянное, так и временное нахождение.
Наличие у заявительницы и средней дочери постоянной регистрации в городе Москве не является безусловным препятствием. Закон Московской области не требует, чтобы все члены семьи имели постоянную прописку в области. Требуется подтверждение факта совместного проживания семьи на территории Московской области. Временная регистрация всех членов семьи по одному адресу в собственном жилье матери заявительницы, посещение детьми образовательных учреждений в Московской области (сада и школы), а также постоянная регистрация мужа и двух детей в области — в совокупности образуют достаточные доказательства фактического проживания. При отказе органа соцзащиты на основании отсутствия у заявительницы и средней дочери постоянной регистрации такой отказ может быть оспорен как неправомерный, поскольку он противоречит целевому толкованию регионального закона — Указ № 431 предписывает субъектам РФ оказывать поддержку именно семьям, проживающим на их территории, а не только прописанным.
Таким образом, при подаче заявления о выдаче удостоверения многодетной семьи следует представить:
— паспорта с отметками о временной регистрации всех членов семьи по одному адресу в Московской области;
— свидетельства о рождении детей;
— документ, подтверждающий право пользования жилым помещением (свидетельство о собственности матери заявительницы или выписка из ЕГРН, договор безвозмездного пользования);
— справки из школы и детского сада о посещении детьми образовательных учреждений в Московской области;
— справки о составе семьи по месту временной регистрации.
Отказ из-за московского штампа в паспорте заявительницы и средней дочери формально не основан на нормах Закона МО № 1/2006-ОЗ, если фактическое проживание подтверждено. Однако на практике возможны отказы со ссылкой на необходимость постоянной регистрации. В таком случае следует требовать письменное решение и обжаловать его в Министерство социального развития Московской области или в суд, указывая на временную регистрацию как законное основание для учёта места пребывания в качестве места жительства для социальных целей (ст. 20 ГК РФ, ст. 3 Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»).
