Директор муниципального казенного учреждения: муниципальный служащий или нет?

Кто является муниципальным служащим

Ключевой критерий статуса муниципального служащего — замещение должности, включённой в реестр должностей муниципальной службы субъекта РФ. Пленум Верховного Суда РФ сформулировал это определение исчерпывающе:

Согласно положениям статей 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальными служащими являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета
— п. 4 Постановления Пленума ВС РФ № 36 от 10.02.2009

Из этого следует: муниципальным служащим признаётся только лицо, которое (1) работает на постоянной основе, (2) на должности муниципальной службы, (3) установленной муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы, (4) утверждаемым законом субъекта РФ, (5) и получает денежное содержание за счёт местного бюджета. Отсутствие хотя бы одного признака — прежде всего включения должности в реестр — означает, что лицо муниципальным служащим не является.

Тот же пункт прямо уточняет, что не все должности в органах и организациях муниципального образования являются должностями муниципальной службы:

При этом необходимо иметь в виду, что в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы (пункт 6 статьи 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», часть 2 статьи 10 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»). Решения, действия (бездействие) лиц, занимающих такие должности, не подлежат оспариванию по правилам главы 25 ГПК РФ
— п. 4 Постановления Пленума ВС РФ № 36 от 10.02.2009

Это означает: в организациях, создаваемых муниципальным образованием (включая учреждения), действуют работники, замещающие должности, не относящиеся к должностям муниципальной службы. Директор муниципального казённого учреждения относится именно к этой категории — он работник по трудовому договору, а не муниципальный служащий, если только его должность специально не внесена в реестр должностей муниципальной службы субъекта РФ.

Вывод: основным и решающим признаком является включение должности в реестр должностей муниципальной службы субъекта РФ. Если должность директора казённого учреждения в этом реестре отсутствует — лицо муниципальным служащим не является, независимо от записей в трудовом договоре и приказе.

Правовая природа должности директора муниципального казённого учреждения

Директор муниципального казённого учреждения — это руководитель организации, то есть работник, состоящий с работодателем (муниципальным образованием в лице уполномоченного органа) в трудовых отношениях:

Руководитель организации - физическое лицо, которое в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа
— ст. 273 ТК РФ

Трудовой кодекс определяет руководителя организации как физическое лицо, осуществляющее руководство организацией и выполняющее функции её единоличного исполнительного органа. Для такого лица основанием работы является трудовой договор, а не контракт о прохождении муниципальной службы. Это прямо контрастирует с определением муниципального служащего из п. 4 Пленума ВС № 36, где фигурирует «контракт» и «должность муниципальной службы» — статус иной правовой природы.

Само казённое учреждение — самостоятельное юридическое лицо, действующее в гражданском обороте и отвечающее по обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами:

Казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность
— п. 4 ст. 123.22 ГК РФ

Поскольку казённое учреждение является самостоятельным юридическим лицом (ст. 123.21–123.22 ГК РФ), а не органом местного самоуправления, его директор управляет организацией, а не осуществляет функции муниципальной службы в органе местного самоуправления. Должности руководителей муниципальных учреждений формируются как должности работников, если иное прямо не установлено законом субъекта РФ путём включения такой должности в реестр должностей муниципальной службы.

Вывод: по общему правилу директор муниципального казённого учреждения является работником по трудовому договору (руководителем организации), а не муниципальным служащим. Указание в трудовом договоре и приказе на статус «муниципального служащего» не меняет действительной правовой природы должности, если она не включена в реестр должностей муниципальной службы субъекта РФ.

Как проверить статус и что делать при расхождении документов

Реестр должностей муниципальной службы утверждается законом субъекта Российской Федерации — проверить его следует именно в законе субъекта РФ, на территории которого расположено муниципальное образование (реестр должностей муниципальной службы конкретного субъекта публикуется в официальных источниках региона). Если должность директора казённого учреждения в этом реестре отсутствует — запись «муниципальный служащий» в трудовом договоре и приказе является ошибочной.

Юридически значимыми являются не формулировки документов, а соответствие должности законодательно утверждённому реестру. Пленум ВС ориентирует именно на реестр как на источник, определяющий, является ли должность должностью муниципальной службы (п. 4 Постановления № 36 от 10.02.2009). Ошибочная формулировка статуса порождает правовые риски: на муниципальных служащих распространяются ограничения, запреты и требования (в том числе о доходах, конфликте интересов), и ошибочное распространение этого статуса либо, наоборот, его нераспространение создаёт неопределённость в трудовых и служебных отношениях.

Вывод: для определения действительного статуса необходимо сверить должность директора с реестром должностей муниципальной службы соответствующего субъекта РФ. Если должности в реестре нет — директор является работником (руководителем) по трудовому договору, а записи о его «муниципальной службе» в документах следует привести в соответствие с фактическим статусом, внеся исправления в трудовой договор и приказ.

Ответственность и последствия неверного указания статуса

Поскольку директор муниципального казённого учреждения по общему правилу является работником по трудовому договору, а не муниципальным служащим, отношения с ним регулируются трудовым законодательством, включая специальные нормы о труде руководителя организации. Руководитель организации — это работник, и его трудовая функция, порядок заключения и расторжения договора, основания ответственности определяются ТК РФ и учредительными документами:

Руководитель организации - физическое лицо, которое в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, учредительными документами юридического лица (организации) и локальными нормативными актами осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа
— ст. 273 ТК РФ

Сама организация — казённое учреждение — действует как самостоятельный субъект, а его руководитель реализует полномочия единоличного исполнительного органа в рамках трудовых отношений, а не служебного контракта. Ошибочное указание в трудовом договоре и приказе статуса «муниципальный служащий» является нарушением требований трудового законодательства в части надлежащего оформления трудовых отношений и влечёт административную ответственность работодателя по ст. 5.27 КоАП РФ (нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права). Кроме того, ошибочный статус порождает необоснованные ограничения и обязанности, характерные для муниципальной службы (запреты, обязанность декларировать доходы, ограничения на иную оплачиваемую деятельность), а также неопределённость при решении вопросов пенсионного обеспечения и увольнения.

Вывод: ошибочная формулировка статуса в документах является нарушением, влекущим ответственность работодателя по ст. 5.27 КоАП РФ, и создаёт для директора необоснованные правовые риски. Записи в трудовом договоре и приказе следует привести в соответствие с действительным статусом работника (руководителя организации), если должность не включена в реестр должностей муниципальной службы субъекта РФ.