В центре ситуации находится спор о включении в стаж государственной гражданской службы Российской Федерации периодов трудовой деятельности, протекавшей на территории иностранного государства (Украина) и на территории, правовой статус которой является переходным (ДНР в 2014–2017 годах).
Фактически, у гражданина имеется совокупный стаж работы в государственных органах трёх различных юрисдикций (Украина, ДНР, Россия). При трудоустройстве в российское учреждение (МФЦ) работодатель (отдел кадров) производит исчисление стажа для целей назначения пенсии, выплат и предоставления гарантий, предусмотренных для государственных гражданских служащих.
Юридически значимым обстоятельством является то, что правоотношения по исчислению стажа государственной гражданской службы регулируются специальным федеральным законодательством. Это законодательство устанавливает исчерпывающий перечень периодов, которые подлежат зачету в такой стаж, а также условия признания стажа, приобретенного за пределами РФ.
Основная проблема заключается в различии правового статуса каждого из оспариваемых периодов:
-
Период работы в Украине (2006–2014): Этот период относится к работе в государственных органах иностранного государства, не входящего в состав Евразийского экономического союза (на момент спора, до 2014 года, и впоследствии). Для зачета такого стажа в специальный стаж государственной гражданской службы РФ необходимо наличие соответствующего международного договора (соглашения) между РФ и Украиной о признании такого стажа. Вопрос упирается в существование, действие и содержание такого межгосударственного документа на дату возникновения спорных отношений.
-
Период работы в ДНР (2014–2017): Этот период характеризуется особым правовым положением территории. На тот момент ДНР не была признана Российской Федерацией в качестве независимого государства, а её органы власти не рассматривались как органы государственной власти РФ. Однако впоследствии, в связи с принятием данной территории в состав РФ (2022 год), законодатель мог установить специальные правила признания стажа, приобретенного на этой территории до её интеграции. Ключевой момент — есть ли на сегодняшний день федеральный закон или подзаконный акт, который прямо распространяет нормы о зачете стажа государственной службы на периоды работы в органах ДНР до 2017 года.
-
Российский период (с 2017): Он, по общему правилу, бесспорен и подлежит зачету.
Отказ отдела кадров, основанный исключительно на собственном узком толковании нормативных актов (например, только на факте отсутствия российского стажа), может быть неправомерным, если законодательство РФ содержит механизмы признания вышеуказанных периодов. Однако для окончательной квалификации необходимо установить, какие именно нормативные правовые акты (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ) регулируют порядок исчисления стажа для данной категории служащих (МФЦ) и предусматривают ли они возможность включения спорных периодов.
Таким образом, ситуация затрагивает правоотношения в сфере государственной гражданской службы по вопросу исчисления специального стажа, осложнённые применением норм международного права и законодательства об интеграции новых территорий. Юридическая определённость отсутствует, пока не будет установлено точное содержание применимых правовых актов.
Согласно статье 19 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», порядок включения периодов в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет определяется Президентом Российской Федерации. Эта норма является ключевой для решения вопроса о зачете стажа, приобретенного в Украине и ДНР: она задает общее правило, согласно которому в стаж включаются только те должности, которые прямо указаны в актах Президента. Поскольку сотрудница работает в МФЦ (федеральное учреждение, подпадающее под государственную гражданскую службу), именно этот порядок должен быть применен при решении вопроса отделом кадров. Без обращения к соответствующему указу Президента перечень засчитываемых периодов не может быть установлен, а значит, отказ отдела кадров преждевременен.
В стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих включаются в порядке , установленном Правительством Российской Федерации, периоды службы (работы) в должностях федеральной государственной гражданской службы и других должностях, определяемых Президентом Российской Федерации.
— Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", ст. 19
Что касается периода работы в государственных органах Украины с 2006 по 2014 год, применимым может быть Соглашение о гарантиях прав граждан государств – участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 года. Данное Соглашение устанавливает взаимное признание трудового (страхового) стажа, приобретенного на территориях государств-участников СНГ, включая Украину (которая является участником). Однако следует учитывать, что это Соглашение касается непосредственно пенсионного обеспечения, а не порядка исчисления стажа государственной гражданской службы для целей выслуги лет. Вместе с тем, если периоды работы в Украине соответствуют должностям, которые могут быть признаны по аналогии с должностями российской госслужбы, данное Соглашение может служить дополнительным основанием для их зачета в стаж для назначения пенсии за выслугу лет, особенно с учетом того, что действие Соглашения в отношениях РФ с другими участниками прекращено с 1 января 2023 года, но на период до этой даты оно сохраняет силу. Таким образом, работа в Украине до 2014 года может быть зачтена, если будут подтверждены соответствующие должности и соблюдены процедуры, установленные российским законодательством.
С 01.01.2023 прекращено действие документа в отношениях РФ с другими участниками (Официальное сообщение МИД России). "Соглашение о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения" (Заключено в г. Москве 13.03.1992) ... Правительства государств - участников настоящего Соглашения, руководствуясь статьями 2 , 4 этого Соглашения о создании Содружества Независимых Государств, исходя из необходимости защиты прав граждан в области пенсионного обеспечения, сознавая, что каждое государство - участник Содружества должно нести непосредственную ответственность за пенсионное обеспечен
— Соглашение о гарантиях прав граждан государств – участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13.03.1992
Период работы в органах ДНР (2014–2017) не подпадает под действие Соглашения СНГ, поскольку ДНР не является государством – участником Содружества и не признана Российской Федерацией в качестве субъекта международного права в указанный период. В предоставленном контексте отсутствуют нормы, прямо предусматривающие зачет стажа на территориях непризнанных государств. Статья 7 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (в контексте приведена частично) устанавливает условия назначения пенсии федеральным государственным гражданским служащим, но не содержит перечня признаваемых территорий. Таким образом, для включения стажа в ДНР необходимо либо специальное межправительственное соглашение (отсутствует), либо прямое указание в подзаконных актах, которые не представлены в контексте. Отдел кадров обоснованно сомневается в зачете этого периода, однако окончательное решение должно приниматься с учетом правоприменительной практики и возможности обращения в суд для установления юридически значимых фактов.
- Федеральные государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной гражданской службы, продолжительность к
— Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", ст. 7
Важно также отметить, что конкретный перечень должностей, периоды работы в которых засчитываются в стаж государственной гражданской службы, устанавливается Указом Президента РФ от 19.11.2007 № 1532. Данный документ не приведен в контексте, однако он является ключевым для определения того, подпадают ли должности, занимаемые сотрудницей в Украине и ДНР, под категории, признаваемые российским законодательством. В отсутствие этого указа отдел кадров не может корректно принять решение, и это также свидетельствует о преждевременности отказа. Рекомендуется затребовать у отдела кадров официальное обоснование с указанием конкретных норм, на основании которых отказано в зачете, и при необходимости обжаловать отказ в вышестоящий орган или суд.
