Правовой статус приграничных регионов: «зона СВО» или «средний уровень реагирования»?
Понятие «зона СВО» не является законодательной дефиницией — это обиходное выражение. Для правовых целей используются разные перечни территорий.
Для целей статуса ветерана боевых действий территории проведения специальной военной операции перечислены непосредственно в тексте ст. 3 ФЗ «О ветеранах» — это территории Украины, ДНР, ЛНР (с 24.02.2022), а также Запорожской и Херсонской областей (с 30.09.2022).
Приграничные субъекты РФ — Республика Крым, Краснодарский край, Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Ростовская области и г. Севастополь — имеют иной правовой статус:
- Ввести на территориях Республики Крым, Краснодарского края, Белгородской, Брянской, Воронежской, Курской, Ростовской областей и г. Севастополя режим (средний уровень реагирования), в рамках которого высшие должностные лица (органы исполнительной власти) указанных субъектов Российской Федерации осуществляют полномочия по проведению мобилизационных мероприятий в сфере экономики, в органах исполнительной власти этих субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, отдельных мероприятий по территориальной обороне, мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также полномочия по реализации мер для удовлетворения потребностей Вооруженных Сил
— п. 3 Указа Президента РФ от 19.10.2022 № 757
Этот правовой режим («средний уровень реагирования») не тождественен территориям проведения СВО для целей ФЗ «О ветеранах». Он введён Указом № 757 для организации мобилизационных мероприятий, территориальной обороны, гражданской обороны и усиления охраны порядка — это организационно-правовой механизм, а не признак того, что регион является «зоной СВО» в смысле норм о ветеранах боевых действий.
При этом подп. 1.1 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах» упоминает «территории субъектов Российской Федерации, прилегающие к районам проведения специальной военной операции» в специальном контексте — только для военнослужащих и сотрудников силовых органов, выполнявших задачи по отражению вооружённого вторжения или в ходе вооружённой провокации:
1.1) военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, прокуроры, сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, в том числе уволенные в запас (отставку), выполнявшие задачи по отражению вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации, а также в ходе вооруженной провокации на Государственной границе Российской Федерации и территориях субъектов Российской Федерации, прилегающих к районам проведения специальной военной операции
— подп. 1.1 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах»
Таким образом, приграничные субъекты РФ с точки зрения ФЗ «О ветеранах» — это не «зона СВО», а территории, прилегающие к районам СВО, и статус ветерана на них распространяется только на строго ограниченный круг лиц (военнослужащие и сотрудники силовых ведомств), выполнявших специальные задачи в особых обстоятельствах.
Вывод по блоку: Сам по себе факт командировки гражданского работника в приграничный регион (Белгородская, Брянская, Курская и т.п. области) не означает пребывания на «территории проведения СВО» для целей получения статуса ветерана боевых действий.
Право гражданского работника, командированного в приграничный регион, на статус ветерана боевых действий
Статья 3 ФЗ «О ветеранах» содержит исчерпывающий перечень категорий ветеранов боевых действий. Каждая категория имеет строго определённый субъектный состав и условия. Рассмотрю применимость каждой потенциально релевантной категории к ситуации гражданского работника в служебной командировке.
Подпункт 1 (участие в боевых действиях на территории РФ):
- военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), военнообязанные, призванные на военные сборы, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, войск национальной гвардии и органов государственной безопасности, работники указанных органов, работники Министерства обороны СССР и работники Министерства обороны Российской Федерации, сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов принудительного исполнения Российской Федерации, направленные в другие государства органами государственной власти СССР, органами государственной власти Российской Федерации и принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих государствах, а также принимавшие участие в соответствии с решениями органов государственной власти Российской Федерации в боевых действиях на территории Российской Федерации
— подп. 1 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах»
Это категория для военнослужащих, сотрудников ОВД, нацгвардии, госбезопасности, работников МО РФ и приравненных органов. Гражданский работник сторонней (коммерческой) организации в командировке под неё не подпадает. Кроме того, требуется «принимавшие участие... в боевых действиях» — то есть именно боевое участие, а не просто факт пребывания.
Подпункт 1.1 (отражение вооружённого вторжения на приграничных территориях): — процитирован выше (c1). Охватывает военнослужащих, сотрудников ОВД, нацгвардии, ГПС, УИС, прокуроров, СК. Гражданские работники коммерческих организаций в эту категорию не входят.
Подпункт 2.2 (добровольческие формирования):
2.2) лица, поступившие в созданные по решению органов государственной власти Российской Федерации добровольческие формирования, содействующие выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации (войска национальной гвардии Российской Федерации), в ходе специальной военной операции, отражения вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации, а также в ходе вооруженной провокации на Государственной границе Российской Федерации и территориях субъектов Российской Федерации, прилегающих к районам проведения специальной военной операции
— подп. 2.2 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах» (добровольческие формирования)
Требуется поступление в созданные по решению органов госвласти добровольческие формирования. Простая служебная командировка от коммерческой организации добровольческим формированием не является.
Подпункт 2.4 — ключевой для гражданских работников, содействующих СВО:
2.4) лица, заключившие контракт (имевшие иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 года, а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 года
— подп. 2.4 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах»
Это наиболее близкая категория для гражданских лиц. Но для её применения необходимо одновременное соблюдение трёх условий:
- Работник заключил контракт (или имел иные правоотношения) с организацией, содействующей выполнению задач Вооружённых Сил РФ в ходе СВО;
- Эта деятельность осуществлялась на территориях Украины, ДНР, ЛНР (с 24.02.2022) или на территориях Запорожской и Херсонской областей (с 30.09.2022);
- Факт принадлежности к этой категории подтверждается документами.
Процедура выдачи удостоверения для таких лиц установлена Правилами:
- Настоящие Правила устанавливают порядок выдачи удостоверения ветерана боевых действий единого образца (далее - удостоверение) лицам, заключившим контракт (имевшим иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 г., а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 г. (далее соответственно - сотрудники содействующих организаций, содействующие организации) , и лицам, заключавшим в период с 1 октября 2022 г. до 1 сентября 2023 г. соглашения (имевшим иные правоотношения) с Министерством обороны Российской Федерации и выполнявшим задачи в составе специальных подразделений воинских частей в ходе специальной военной операции (далее соответственно - участники специальных подразделений, специальные подразделения) . (В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 18.03.2026 № 283) 10. По результатам рассмотрения заявления о выдаче удостоверения комиссией принимается решение о выдаче или об отказе в выдаче удостоверения, которое фиксируется в протоколе заседания комиссии. 11.
— п. 1 Правил выдачи удостоверения ВБД, утв. Постановлением Правительства РФ
- Комиссия принимает решение о выдаче сотруднику содействующей организации (участнику специального подразделения) удостоверения на основании его заявления о выдаче удостоверения, содержащего сведения, предусмотренные пунктом 6 настоящих Правил, и документов, подтверждающих факт принадлежности сотрудника содействующей организации
— п. 4 Правил выдачи удостоверения ВБД, утв. Постановлением Правительства РФ
Ключевой вывод: если командировка проходила только на территории приграничного субъекта РФ (например, в Белгородской, Брянской, Курской области), без физического нахождения на территориях Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской или Херсонской областей, то подп. 2.4 ст. 3 ФЗ «О ветеранах» неприменим — территории этих приграничных российских регионов не перечислены в данной норме.
Если же работодатель имел правоотношения с организациями, содействующими ВС РФ, и работник по командировочному заданию выезжал непосредственно на территории Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской или Херсонской областей — статус ветерана боевых действий может быть оформлен через Министерство обороны РФ на основании командировочных удостоверений, приказов и иных подтверждающих документов.
Вывод по блоку: При командировке только в приграничный регион РФ (без выезда на территории новых субъектов/Украины) гражданский работник коммерческой организации или госоргана НЕ подпадает ни под одну из категорий ветеранов боевых действий, предусмотренных ст. 3 ФЗ «О ветеранах». Для получения статуса ВБД необходимо фактическое нахождение на территориях, перечисленных в подп. 2.4 (либо подпадание под иные категории, что требует участия в боевых действиях или членства в добровольческих формированиях/силовых структурах).
Процедура выдачи удостоверения и обжалование отказа
Если ваша ситуация соответствует условиям подп. 2.4 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах» (организация содействовала ВС РФ, вы находились на территориях Украины/ДНР/ЛНР/Запорожской/Херсонской областей), то:
Орган, выдающий удостоверение: Министерство обороны РФ (п. 2 Правил: «Выдача удостоверений сотрудникам содействующих организаций... осуществляется Министерством обороны Российской Федерации»).
Необходимые документы: Заявление + документы, подтверждающие факт принадлежности к лицам, указанным в подп. 2.4 (командировочные удостоверения, приказы, контракты/договоры организации с Минобороны, иные документы, подтверждающие факт нахождения на указанных территориях и характер выполняемых задач).
Меры социальной поддержки (в случае получения статуса ВБД) установлены ст. 16 ФЗ «О ветеранах» и включают: льготы по пенсионному обеспечению, обеспечение жильём, компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (50%), обеспечение протезами и протезно-ортопедическими изделиями, преимущественное право на вступление в жилищные и гаражные кооперативы, использование ежегодного отпуска в удобное время и иные меры.
Если командировка была только в приграничный регион РФ — статус ВБД по ст. 3 ФЗ «О ветеранах» не возникает. Удостоверение выдано не будет. Однако стоит проверить:
- Региональные меры поддержки конкретного приграничного субъекта РФ — законодательные собрания и правительства Белгородской, Брянской, Курской областей и других приграничных регионов могут устанавливать собственные выплаты и льготы для лиц, работавших на их территории в период действия режима среднего уровня реагирования. Рекомендуется обратиться в региональное министерство социальной защиты населения или правительство соответствующего субъекта РФ за разъяснением.
- Локальные акты работодателя — существует ли на предприятии своя система надбавок/выплат/статусов за работу в регионах со сложной оперативной обстановкой.
Обжалование отказа в выдаче удостоверения: отказ Министерства обороны РФ в выдаче удостоверения ветерана боевых действий может быть обжалован в вышестоящий орган (комиссию МО РФ) или в суд в порядке административного судопроизводства (глава 22 КАС РФ) в течение 3 месяцев со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав (ч. 1 ст. 219 КАС РФ).
Вывод по блоку: Командировочные удостоверения и приказы — это подтверждающие документы для получения удостоверения, но они являются лишь доказательствами факта нахождения в определённом месте. Ключевое значение имеет, на какой именно территории (Украина/новые субъекты или приграничный субъект РФ) вы находились и в рамках каких правоотношений (содействующая СВО организация или обычная командировка).
Прямой ответ: приграничный регион (Белгородская, Брянская, Курская области и др.) не является зоной СВО для целей получения статуса ветерана боевых действий, и сам по себе факт командировки туда в апреле 2025 года права на «ветеранку» не даёт — статус положен только при фактическом нахождении на территориях Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской или Херсонской областей в рамках содействия Вооружённым Силам РФ.
Развёрнутый вывод по каждому подвопросу
1. Является ли приграничный регион зоной СВО?
Нет. Понятие «зона СВО» — обиходное, законодательство использует конкретные перечни территорий. Для целей получения статуса ветерана боевых действий территории проведения СВО прямо перечислены в подп. 2.4 п. 1 ст. 3 Федерального закона «О ветеранах» — это территории Украины, ДНР, ЛНР (с 24.02.2022), а также Запорожской и Херсонской областей (с 30.09.2022). Приграничные субъекты РФ (Белгородская, Брянская, Курская, Воронежская, Ростовская области, Краснодарский край, Республика Крым и г. Севастополь) в этот перечень не включены.
Указом Президента РФ от 19.10.2022 № 757 (п. 3) на этих территориях введён режим «средний уровень реагирования» — он касается мобилизационных мероприятий, территориальной и гражданской обороны, но не приравнивает приграничные регионы к зоне СВО для целей ФЗ «О ветеранах». Подпункт 1.1 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах» упоминает приграничные территории только применительно к военнослужащим и сотрудникам силовых ведомств, выполнявшим задачи по отражению вооружённого вторжения — гражданские работники под эту категорию не подпадают.
2. Положена ли «ветеранка» за командировку в приграничный регион?
По общему правилу — нет. Статья 3 ФЗ «О ветеранах» содержит исчерпывающий перечень категорий ветеранов боевых действий, и ни одна из них не охватывает гражданского работника, командированного исключительно в приграничный субъект РФ:
- Подпункт 1 п. 1 ст. 3 — для военнослужащих, сотрудников ОВД, нацгвардии, госбезопасности, работников Минобороны, принимавших участие в боевых действиях. Вы как гражданский работник коммерческой организации под неё не подпадаете.
- Подпункт 1.1 п. 1 ст. 3 — для военнослужащих и силовиков, выполнявших задачи по отражению вооружённого вторжения на приграничных территориях. Гражданские лица в эту категорию не входят.
- Подпункт 2.2 п. 1 ст. 3 — для лиц, поступивших в добровольческие формирования, созданные по решению органов госвласти. Обычная служебная командировка добровольческим формированием не является.
- Подпункт 2.4 п. 1 ст. 3 — наиболее близкая категория для гражданских лиц, но она требует одновременного соблюдения двух условий: (а) наличие правоотношений с организацией, содействующей выполнению задач ВС РФ в ходе СВО, и (б) фактическое нахождение на территориях Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской или Херсонской областей. Если ваша командировка ограничивалась только приграничным регионом РФ, второе условие не выполняется — статус ВБД не возникает.
Исключение: если в рамках командировки вы фактически выезжали на территории Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской или Херсонской областей и ваш работодатель имел правоотношения с организацией, содействующей ВС РФ, — вы можете претендовать на статус ветерана боевых действий по подп. 2.4 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах». В этом случае удостоверение выдаётся Министерством обороны РФ на основании вашего заявления и подтверждающих документов (командировочные удостоверения, приказы, контракты/договоры организации с Минобороны) в порядке, установленном п. 1 и п. 4 Правил выдачи удостоверения ВБД, утв. Постановлением Правительства РФ.
3. Что делать, если командировка была только в приграничном регионе?
Статус ветерана боевых действий по федеральному закону не положен, однако вы можете проверить:
- Региональные меры поддержки — правительства Белгородской, Брянской, Курской и других приграничных областей могут устанавливать собственные выплаты и льготы для лиц, работавших на их территории в период действия режима среднего уровня реагирования. За разъяснениями обращайтесь в региональное министерство социальной защиты населения или правительство соответствующего субъекта РФ.
- Локальные акты работодателя — существует ли на предприятии система надбавок, выплат или компенсаций за работу в регионах со сложной оперативной обстановкой.
Пошаговые действия
Если вы находились только в приграничном регионе РФ (без выезда на территории Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской или Херсонской областей):
- Обратитесь в региональное министерство социальной защиты населения того субъекта РФ, где проходила командировка, с запросом о наличии региональных мер поддержки для лиц, работавших на территории региона в период действия режима среднего уровня реагирования.
- Ознакомьтесь с локальными нормативными актами вашего работодателя на предмет дополнительных выплат или компенсаций за командировки в приграничные регионы.
Если вы фактически выезжали на территории Украины, ДНР, ЛНР, Запорожской или Херсонской областей и ваша организация содействовала ВС РФ:
- Подготовьте заявление о выдаче удостоверения ветерана боевых действий и соберите документы, подтверждающие: (а) факт ваших правоотношений с организацией, содействующей ВС РФ, (б) факт нахождения на указанных территориях (командировочные удостоверения, приказы, иные документы).
- Подайте заявление с приложенными документами в Министерство обороны РФ — это орган, уполномоченный выдавать удостоверения лицам, подпадающим под подп. 2.4 п. 1 ст. 3 ФЗ «О ветеранах».
- В случае отказа — обжалуйте его в вышестоящую комиссию МО РФ либо в суд в порядке административного судопроизводства (глава 22 КАС РФ). Срок для судебного обжалования — 3 месяца со дня, когда вам стало известно об отказе (ч. 1 ст. 219 КАС РФ).