В рассматриваемой ситуации сложилось два самостоятельных, но взаимосвязанных правоотношения: первое — в сфере безопасности и благоустройства территории (в части заброшенных колодцев), второе — в сфере дорожной деятельности и транспортной доступности сельского поселения. Юридически значимым является факт наличия у администрации сельсовета статуса органа местного самоуправления, который в силу закона обязан решать вопросы местного значения, включая организацию благоустройства и содержание дорог в границах населенного пункта.
По первому аспекту (заброшенные колодцы): речь идет о бездействии администрации сельсовета в части обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан. Провалившиеся колодцы являются объектами, создающими реальную угрозу причинения вреда, особенно несовершеннолетним. Юридически значимым здесь является то, что колодцы расположены в границах населенного пункта, на землях общего пользования (улицы, территории общего доступа). Администрация как орган власти, отвечающий за содержание территории сельского поселения, обязана принимать меры по ликвидации таких опасных объектов (засыпка, ограждение, консервация). Бездействие может быть квалифицировано как нарушение правил благоустройства и требований безопасности, за которое предусмотрена как административная ответственность должностных лиц, так и возможность гражданской ответственности вплоть до возмещения вреда в случае несчастного случая.
По второму аспекту (ремонт дорог): центральным является вопрос о том, может ли администрация отказывать в ремонте дорог на основании отсутствия у жителей регистрации по месту жительства (прописки). Юридически значимо, что дороги общего пользования (внутридеревенские и подъездная) относятся к объектам муниципальной собственности или полномочиям местной власти. Обязанность государства и муниципалитетов содержать дороги в безопасном состоянии не зависит от наличия или отсутствия у жильцов домов регистрации. Отказ по мотиву «нет прописанных» основан на неверном толковании полномочий — программа ремонта дорог должна учитывать нуждаемость в ремонте, техническое состояние дорожного полотна и населенность территории, а не формальные отметки в паспортах. Сама по себе регистрация является административным актом учета, а не основанием возникновения права на безопасную дорогу. Отказ, мотивированный отсутствием регистрации, может быть признан незаконным как дискриминационный и необоснованный.
Ключевое правовое значение имеют документы, подтверждающие фактическое владение и пользование недвижимостью в деревне: выписки из похозяйственных книг (исторически подтверждающие ведение хозяйства и фактическое проживание), договоры купли-продажи домов и земельных участков, свидетельства о праве собственности. Эти документы подтверждают, что граждане являются правообладателями объектов недвижимости на территории поселения, а значит — обладают законным интересом в получении качественных услуг благоустройства и дорожной инфраструктуры. Справки о владении домами и землей имеют более высокую юридическую силу, чем доводы администрации о «непрописанных жителях», и могут служить доказательством фактического использования проживания для защиты прав потребителей публичных услуг (безопасная среда, дороги). Юридически значимо также, что даже если люди не зарегистрированы, они являются потребителями наравне с собственниками и нанимателями жилья, и отказ в ремонте дорог из-за отсутствия прописки может быть расценен как злоупотребление полномочиями со стороны администрации.
Органы местного самоуправления сельского поселения несут обязанность по содержанию автомобильных дорог в границах населённых пунктов. Согласно ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения сельского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них. Эта норма прямо возлагает на администрацию сельсовета обязанность по ремонту и содержанию дорог, расположенных внутри деревни. Отказ администрации со ссылкой на отсутствие у жителей регистрации по месту жительства не основан на законе — ни ст. 14, ни иные положения 131‑ФЗ не ставят выполнение обязанности по дорожной деятельности в зависимость от наличия зарегистрированных жителей. Факт владения домами и земельными участками, подтверждённый выписками из похозяйственных книг и договорами купли‑продажи, свидетельствует о законном использовании недвижимости, а проживание без регистрации не освобождает орган местного самоуправления от исполнения публичных функций.
Статья 14. Вопросы местного значения городского, сельского поселения: ... 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 14
Если подъездная дорога расположена вне границ населённого пункта, её содержание относится к компетенции муниципального района. Пункт 5 ст. 15 этого же Федерального закона возлагает на муниципальный район дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населённых пунктов в границах района. Таким образом, за ремонт подъездной дороги отвечает администрация района, а не сельсовет. Отказ по мотиву отсутствия зарегистрированных жителей также неправомерен — закон не содержит такого условия.
Статья 15. Вопросы местного значения муниципального района: ... 5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 15
Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения закреплены также в ст. 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257‑ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Эта норма подтверждает, что именно муниципалитет (сельсовет — для дорог в границах поселения, район — для дорог вне границ) обязан осуществлять дорожную деятельность, включая ремонт и содержание.
Статья 13. Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности
- К полномочиям органов местного самоуправления ... относятся: ...
- осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;
— Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 13
Содержание и ремонт дорог должны проводиться в соответствии с требованиями технических регламентов (ст. 17 и 18 Федерального закона № 257‑ФЗ). Непринятие мер по ремонту дорог, которые находятся в неудовлетворительном состоянии и создают угрозу безопасности (в том числе из-за того, что дороги не пригодны для безопасного движения пешеходов, включая детей), образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.34 КоАП РФ. Эта норма устанавливает ответственность должностных лиц и юридических лиц за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении.
Статья 12.34. Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 12.34
Финансирование дорожной деятельности осуществляется за счёт средств местных бюджетов (ст. 34 Федерального закона № 257‑ФЗ). Отсутствие регистрации у жителей не влияет на объём бюджетных обязательств муниципалитета — они формируются на основании нормативов финансовых затрат и необходимости приведения дорог в соответствие с техническими регламентами.
Статья 34. Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. 1. Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов... 2. Формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год... на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения осуществляется в соответствии с правилами расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели на основании нормативов финансовых затрат... с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения в соответствие с требованиями технических регламентов.
— Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 34
В отношении заброшенных колодцев в предоставленном блоке нормативных правовых актов отсутствует специальная норма, регулирующая обязанность администрации сельсовета по их ликвидации или обеспечению безопасности. Однако безопасность таких сооружений может быть обеспечена в рамках общих полномочий органов местного самоуправления по предупреждению чрезвычайных ситуаций (п. 7 ст. 15 131‑ФЗ — для района, а для поселения аналогичные полномочия могут устанавливаться уставом). Кроме того, провалившиеся колодцы представляют угрозу жизни и здоровью граждан, особенно детей, что может быть квалифицировано как бездействие, нарушающее право на безопасную среду. В этом случае следует искать защиту в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (ст. 21 — требования к водным объектам, аварийное состояние колодцев), в Гражданском кодексе РФ (ст. 1065 — предотвращение вреда) и в Законе РФ «О защите прав потребителей» в части безопасности услуг, если колодцы находятся на территории общего пользования. Также могут действовать местные правила благоустройства.
Для принуждения к ремонту дорог и устранению опасности от колодцев жители вправе обратиться в суд. ГПК РФ прямо относит к подведомственности судов общей юрисдикции исковые дела с участием органов местного самоуправления о защите нарушенных прав и законных интересов (п. 1 ч. 1 ст. 22). Иск может быть подан с требованиями обязать администрацию провести ремонт дорог и обеспечить безопасность колодцев (например, засыпать или огородить). Кроме того, возможно обращение в прокуратуру, а также подача жалобы в вышестоящий орган. Если администрация не рассматривает обращения граждан надлежащим образом, её должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.
- исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;
— Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, ст. 22
Статья 5.59. Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 80-ФЗ) (см. текст в предыдущей редакции ) Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39 , 5.63 настоящего Кодекса, - влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 5.59
Представленные жителями выписки из похозяйственных книг, договоры купли-продажи домов и документы о праве собственности на землю и дома являются письменными доказательствами, подтверждающими факт владения недвижимостью и, как следствие, заинтересованность в пользовании дорогами и безопасностью территории. В силу ст. 55 ГПК РФ эти документы могут быть приняты судом в качестве обоснования фактического проживания (или, как минимум, постоянного использования недвижимости), что достаточно для признания нарушенными прав граждан на безопасные условия проживания и доступ к дорогам общего пользования. Отсутствие регистрации не препятствует судебной защите, поскольку субъективное право на безопасную среду не связано с регистрационным учётом.
