Изменение вида разрешенного использования земельного участка в СНТ из-за расположения в зоне ПК4

Изменение вида разрешенного использования (ВРИ) земельного участка в зоне рекреационного назначения (ПК4) и оспаривание отказа администрации

Анализ вашей ситуации

Вы являетесь собственником садового земельного участка, расположенного в территориальной зоне ПК4 (зона рекреационного назначения). Действующий вид разрешенного использования (ВРИ) — «садоводство». Вы планируете построить капитальный жилой дом, однако в рекреационной зоне такое строительство ограничено. Местная администрация отказала в изменении ВРИ, ссылаясь на Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Ваша цель — оспорить этот отказ или добиться изменения ВРИ.

Применимые нормы права и порядок изменения ВРИ

1. Правовой режим садовых земельных участков.
Согласно федеральному законодательству, садовый земельный участок — это участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания сельскохозяйственных культур, с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей. Однако это право может быть реализовано с учетом установленных градостроительных регламентов.

"садовый земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, ... с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей" (Источник: Федеральный закон от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества...", статья 3)

2. Градостроительное зонирование и регламенты.
Использование земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом, установленным для соответствующей территориальной зоны ПЗЗ. Градостроительный регламент определяет виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также предельные параметры застройки.

"В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются: 1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; ... 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации" (Источник: Градостроительный кодекс Российской Федерации, статья 30)

3. Виды разрешенного использования.
Виды разрешенного использования делятся на основные, условно разрешенные и вспомогательные. Основные и вспомогательные виды правообладатель выбирает самостоятельно. Для выбора условно разрешенного вида использования необходимо получение специального разрешения в установленном порядке.

"Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. ... Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса." (Источник: Градостроительный кодекс Российской Федерации, статья 37)

4. Ограничение на изменение ВРИ для садовых участков.
Важнейшее ограничение содержится в переходных положениях закона о садоводстве. Изменение ВРИ отдельных садовых участков, образованных из земель, предоставленных товариществу до дня вступления в силу закона (29.07.2017), не допускается. Это прямое запретительное правило.

"Изменение вида разрешенного использования отдельных садовых или огородных земельных участков, образованных из земельного участка, предоставленного созданному до дня вступления в силу настоящего Федерального закона садоводческому или огородническому некоммерческому объединению граждан ... не допускается." (Источник: Федеральный закон от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества...", статья 54, часть 24)

Если ваш участок подпадает под это правило, изменение его ВРИ невозможно. Это наиболее вероятная причина отказа администрации.

5. Зоны рекреационного назначения.
В состав зон рекреационного назначения включаются территории, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физкультурой и спортом. В жилых зонах, в свою очередь, допускается ведение гражданами садоводства.

"В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых ... а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. ... В жилых зонах допускается ведение гражданами садоводства для собственных нужд." (Источник: Градостроительный кодекс Российской Федерации, статья 35)

Порядок оспаривания отказа администрации

Отказ в изменении ВРИ является ненормативным актом органа местного самоуправления, который можно оспорить в судебном порядке.

1. Судебный порядок.
Споры, связанные с отказом в изменении ВРИ, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства.

"Земельные споры рассматриваются в судебном порядке." (Источник: Земельный кодекс Российской Федерации, статья 64)

"Верховный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и мировые судьи рассматривают и разрешают административные дела, связанные с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, ... в том числе другие административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений..." (Источник: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, статья 17)

2. Административный иск.
Вам необходимо подать административное исковое заявление в районный суд по месту нахождения администрации, вынесшей оспариваемое решение. Срок обращения — три месяца со дня, когда вам стало известно о нарушении прав.

"Административное исковое заявление может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов." (Источник: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, статья 219)

3. Содержание и приложения к административному иску.
В исковом заявлении должны быть указаны требования о признании отказа незаконным и об обязанности администрации устранить нарушение прав. К иску необходимо приложить:

• Документ об уплате государственной пошлины.
• Копию оспариваемого отказа.
• Документы, подтверждающие обстоятельства, на которых вы основываете требования (выписка из ЕГРН, градостроительный план, ПЗЗ и т.д.).
• Копии заявления и документов для административного ответчика.

"К административному исковому заявлению прилагаются: ... 2) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины в установленных порядке и размере...; 3) документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования..." (Источник: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, статья 126)

4. Распределение обязанностей по доказыванию.
Обязанность доказывания законности оспариваемого отказа возлагается на администрацию.

"Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, ... решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо." (Источник: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, статья 62)

Выводы и рекомендации

1. Первоочередная проверка. Внимательно изучите документы на земельный участок. Если участок образован из земель, предоставленных садоводческому товариществу до 29.07.2017, то изменение его ВРИ запрещено законом (ст. 54 ФЗ-217). В этом случае отказ администрации является законным, и оспорить его не удастся.
2. Анализ ПЗЗ. Если запрет по ст. 54 ФЗ-217 к вашему участку не применяется, получите и проанализируйте действующие ПЗЗ вашего муниципального образования. Изучите градостроительный регламент для зоны ПК4. Установите:
   • Входит ли «индивидуальное жилищное строительство» или «жилая застройка» в основные, условно разрешенные или вспомогательные виды использования для этой зоны.
   • Если жилая застройка является условно разрешенным видом, вам необходимо обратиться в администрацию за предоставлением разрешения на условно разрешенный вид использования в порядке ст. 39 ГрК РФ (через публичные слушания).
   • Если жилая застройка не предусмотрена градостроительным регламентом для зоны ПК4 вообще, изменение ВРИ на такой вид использования противоречит ПЗЗ и закону. Оснований для удовлетворения ваших требований нет.
3. Сбор документов для суда. Если вы считаете отказ незаконным (например, если жилая застройка является основным или условно разрешенным видом в зоне ПК4, но администрация неправомерно отказала), подготовьте пакет документов для обращения в суд:
   • Административное исковое заявление.
   • Копия паспорта.
   • Выписка из ЕГРН на земельный участок.
   • Градостроительный план земельного участка.
   • Копия письменного отказа администрации с указанием причин.
   • Копии ПЗЗ (выписки из них), подтверждающие вашу позицию.
   • Квитанция об уплате госпошлины (в настоящее время 300 рублей для физических лиц).
4. Обращение к специалисту. Учитывая сложность градостроительного и земельного законодательства, высокую вероятность применения ст. 54 ФЗ-217 и необходимость тщательного анализа местных нормативных актов, настоятельно рекомендуется обратиться за помощью к адвокату, специализирующемуся на земельных и градостроительных спорах. Он поможет оценить перспективы дела, правильно составить иск и представлять ваши интересы в суде.
5. Альтернативный путь. Если изменение ВРИ невозможно, рассмотрите вариант строительства садового дома, который при соблюдении требований может быть признан жилым домом в установленном порядке.

"Садовый дом может быть признан жилым домом, жилой дом может быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации." (Источник: Федеральный закон от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества...", статья 23.1)

Таким образом, успех оспаривания отказа администрации напрямую зависит от соответствия вашего требования действующему законодательству, в первую очередь — от отсутствия запрета на изменение ВРИ по ст. 54 ФЗ-217 и от содержания градостроительного регламента зоны ПК4 в ваших ПЗЗ.