Самоуправство торгового объекта по огораживанию и ограничению доступа на муниципальную землю общего пользования

Самовольное огораживание общедоступной муниципальной парковки торговым центром: правовая оценка и меры реагирования

Правовая квалификация действий торгового центра

Действия руководства торгового центра подпадают под несколько составов правонарушений. Прежде всего, здесь усматривается самовольное занятие земельного участка. Согласно законодательству, земельный участок, о котором идет речь, относится к территориям общего пользования. Как указывает градостроительное законодательство:

"территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары)" (Градостроительный кодекс РФ, статья 1)

Земельное законодательство также подтверждает, что:

"земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации" (Земельный кодекс РФ, статья 85)

Что касается права граждан на доступ к таким территориям, гражданское законодательство прямо устанавливает:

"Граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности" (Гражданский кодекс РФ, статья 262)

Таким образом, действия торгового центра по возведению заборов, установке шлагбаума и организации пропускного режима на муниципальной земле общего пользования без законных оснований являются незаконными.

Виды ответственности за данные правонарушения

1. Административная ответственность за самовольное занятие земельного участка:

"Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа... на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей" (КоАП РФ, статья 7.1)

1. Административная ответственность за самоуправство (самовольное осуществление своего предполагаемого права):

"Самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному федеральным законом или иным нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей" (КоАП РФ, статья 19.1)

1. Административная ответственность за создание помех в дорожном движении (если парковка являлась частью дорожной сети):

"Повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо технических средств организации дорожного движения, которое создает угрозу безопасности дорожного движения, а равно умышленное создание помех в дорожном движении... влечет наложение административного штрафа... на юридических лиц - трехсот тысяч рублей" (КоАП РФ, статья 12.33)

1. Уголовная ответственность, если причинен существенный вред:

"Самоуправство, то есть самовольное, вопреки установленному законом или иным нормативным правовым актом порядку совершение каких-либо действий, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред, - наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей... либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев" (УК РФ, статья 330)

1. Уголовная ответственность для сотрудников охраны (если они превышают полномочия):

"Совершение частным детективом или работником частной охранной организации... действий, выходящих за пределы полномочий, установленных законодательством... и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан... наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей... либо лишением свободы на срок до двух лет" (УК РФ, статья 203)

Земельный кодекс РФ также подчеркивает, что привлечение к ответственности не освобождает нарушителя от обязанности устранить правонарушение:

"Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред" (Земельный кодекс РФ, статья 74)

Более того:

"Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам... без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства" (Земельный кодекс РФ, статья 76)

Меры реагирования

Действия граждан:

1. Обращение в орган муниципального земельного контроля. Администрация района обязана реагировать на подобные нарушения. Согласно законодательству:

"Муниципальный земельный контроль осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления. Предметом муниципального земельного контроля является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований к использованию и охране земель" (Земельный кодекс РФ, статья 72)

Если администрация бездействует, можно обратиться с жалобой в прокуратуру на бездействие органа местного самоуправления. К вопросам местного значения относится:

"осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального, городского округа" (Федеральный закон №131-ФЗ, статья 16)

1. Обращение в прокуратуру с жалобой на самоуправные действия торгового центра и бездействие администрации. Прокуратура вправе вынести предписание об устранении нарушений и инициировать привлечение к административной ответственности.

2. Обращение в суд с иском об устранении препятствий в пользовании земельным участком общего пользования. Гражданский кодекс РФ предоставляет такую возможность:

"Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения" (Гражданский кодекс РФ, статья 304)

В данном случае с иском может выступить как администрация муниципального образования (как представитель собственника), так и прокурор в интересах неопределенного круга лиц, поскольку:

"Защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет суд, арбитражный суд или третейский суд в соответствии с их компетенцией" (Гражданский кодекс РФ, статья 11)

Восстановление нарушенного права на земельный участок возможно, в частности, в случаях:

"самовольного занятия земельного участка" (Земельный кодекс РФ, статья 60)

При этом:

"Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения" (Земельный кодекс РФ, статья 60)

1. Обращение в ГИБДД – если парковка являлась частью дорожной инфраструктуры, то установка ограждений может квалифицироваться как создание помех в дорожном движении (ст. 12.33 КоАП РФ).

Полномочия органов местного самоуправления:

Администрация района имеет полномочия и обязана:

"1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности." (Земельный кодекс РФ, статья 11)

Органы местного самоуправления вправе инициировать судебное разбирательство, а также применять меры административного воздействия в рамках муниципального контроля.

Судебная практика

Контекст подтверждает наличие судебной практики по аналогичным спорам. В частности, Верховный Суд РФ рассматривал дела о незаконном ограничении доступа к землям общего пользования (например, Определение от 14.08.2018 по делу № А41-44538/2017), а также в Обзоре судебной практики №3 (2019) содержатся положения о самовольном занятии земельных участков. Судебная практика устойчиво исходит из того, что никто не вправе ограничивать доступ неограниченного круга лиц к территориям общего пользования иначе как по основаниям, прямо предусмотренным федеральным законом.

Рекомендации

1. Первоочередное действие – подача заявления в орган муниципального земельного контроля и главе администрации района с требованием принять меры по освобождению самовольно занятого земельного участка. Заявление должно быть зарегистрировано, на него должен быть дан письменный ответ в 30-дневный срок.

2. При бездействии или формальном ответе – жалоба в прокуратуру на бездействие органа местного самоуправления и самоуправные действия торгового центра.

3. Параллельное обращение в ГИБДД (если территория относится к дорожной инфраструктуре).

4. Судебный иск – наиболее эффективный способ защиты права. Поскольку территория является муниципальной, иск об устранении препятствий в пользовании (негаторный иск) может быть подан прокурором или администрацией в интересах неопределенного круга лиц. Граждане могут выступить инициаторами, направив коллективное обращение в прокуратуру с просьбой обратиться в суд.

5. Для защиты собственных интересов гражданам целесообразно обратиться к адвокату для подготовки мотивированных жалоб и оценки перспектив судебного разбирательства, особенно если потребуется взыскание убытков, причиненных ограничением доступа.

Что касается квалификации "самоуправство или самовольный захват", то в данном случае имеет место и то, и другое. Однако наиболее серьезной является квалификация по статье 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка), поскольку она влечет значительно более высокие штрафы и прямо направлена на устранение подобных правонарушений. Статья 19.1 КоАП РФ (самоуправство) применима субсидиарно, если действия не причинили существенного вреда. Если же вред значителен, может встать вопрос о применении статьи 330 УК РФ.