Что допускает закон на садовом участке и что изменено с 01.09.2025
Садовый участок по определению предназначен для отдыха и выращивания гражданами для собственных нужд сельхозкультур, птицы и кроликов, и на нём допускается размещение только садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей:
- садовый земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур , сельскохозяйственной птицы и (или) кроликов в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей
— п. 1 ст. 3 ФЗ № 217-ФЗ
Магазин (продуктовый объект розничной торговли, обслуживающий неограниченный круг покупателей) в этом закрытом перечне отсутствует. Некапитальное строение без фундамента, которое прямо названо в законе, — это хозяйственная постройка для бытовых нужд (сарай, баня, теплица, навес, погреб, летняя кухня, колодец), то есть для нужд самого гражданина, а не для торговли:
- хозяйственные постройки - объекты капитального строительства и (или) некапитальные строения, сооружения, расположенные на садовых земельных участках или огородных земельных участках, предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, в том числе сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, летние кухни, колодцы
— п. 3 ст. 3 ФЗ № 217-ФЗ
Вывод: введённое с 01.09.2025 регулирование в ФЗ № 217-ФЗ (редакция Федерального закона от 31.07.2025 № 353-ФЗ) уточнило определение садового участка и перечень построек, но торговлю на садовом участке ни в какой форме не легализовало — размещение продуктового магазина по-прежнему выходит за пределы разрешённого использования участка. То, что постройка некапитальная, само по себе её магазином не «превращает» и нарушение не устраняет. Правильный путь сохранения торговли — не «дачная» постройка, а НТО (блок 4).
Обязанность использовать участок по целевому назначению: где граница и где нарушение
Для арендатора установлена прямая обязанность использовать участок по целевому назначению и разрешённому использованию:
- Садовые земельные участки и огородные земельные участки должны использоваться по целевому назначению и в соответствии с их разрешенным использованием
— ч. 3 ст. 23 ФЗ № 217-ФЗ
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; (В редакции федеральных законов от 21.07.2014 № 234-ФЗ, от 26.12.2024 № 487-ФЗ) сохранять геодезические пункты государственной геодезической сети, нивелирные пункты государственной нивелирной сети, гравиметрические пункты государственной гравиметрической сети, геодезические пункты геодезических сетей специального назначения, лесохозяйственные, лесоустроительные и иные специальные информационные знаки, установленные на земельных участках; (В редакции Федерального закона от 31.07.2025 № 295-ФЗ) осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; (В редакции федеральных законов от 14.07.2008 № 118-ФЗ; от 29.12.2010 № 442-ФЗ) своевременно приступать к использованию земельных участков; (В редакции Федерального закона от 08.08.2024 № 307-ФЗ) своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования регламентов использования земель, экологические, санитарно-эпидемиологические и другие требования; (В редакции Федерального закона от 31.07.2025 № 295-ФЗ) не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;
— абз. 2 ст. 42 ЗК РФ
Это ключевая норма применительно к фактам клиента: за 7 лет ежегодного продления торговли сохраняется нарушение, и оно идёт по двум основаниям одновременно — и по ВРИ участка («садоводство» не допускает размещения объекта торговли), и по целевому назначению. При этом важна защитная оговорка КС РФ: если ВРИ участка включает вспомогательный вид, допускающий объекты торговли (например, «магазины» как вспомогательный к ВРИ, допускающему застройку), торговля на участке может быть правомерной — это единственная ветка, при которой магазин сохраняется как магазин, и она проверяется по сведениям ЕГРН и градостроительному регламенту территориальной зоны. Если же основным ВРИ значится только «садоводство», а вспомогательные виды торговлю не допускают, использование участка под магазин квалифицируется как нецелевое.
Вывод: обязанность использовать участок по ВРИ и целевому назначению действует безусловно; торговля на «садоводстве» законна только при наличии вспомогательного вида использования, допускающего объекты торговли. Проверить это нужно по выписке ЕГРН и градостроительному регламенту; при их отсутствии схема сохранения магазина — перевод размещения в режим НТО.
Ответственность за нецелевое использование участка
За использование участка не по целевому назначению и не в соответствии с ВРИ предусмотрен административный штраф:
- Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием , за исключением случаев, предусмотренных частями 2 , 2.1 и 3 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. 2.
— ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ
Для ИП, осуществляющего торговлю без образования юридического лица, штраф считается как для должностного лица либо по правилам ст. 7.1 КоАП РФ — как для юридического лица, что для магазина ощутимо. Отдельно наказывается самовольное занятие участка или использование его лицом, не имеющим законных прав:
Самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, - влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей
— ст. 7.1 КоАП РФ, п. 12
Применительно к клиенту первая норма актуальна, поскольку торговля документально не легализована (постройка не является объектом, разрешённым на садовом участке, и не включена в схему НТО); вторая — риск-сценарий на случай, если арендные отношения по каким-то причинам не подтвердятся за конкретный период или участок используется за границами предоставленной площади. Надзорные полномочия реализует Росреестр (государственный земельный надзор); постановления по ст. 8.8 КоАП РФ выносят органы Росреестра, по ст. 7.1 КоАП РФ — те же органы; постановления по данным статьям могут быть обжалованы в районный суд по месту рассмотрения дела.
Вывод: риск по ст. 8.8 КоАП РФ (штраф от 0,5–1 % кадастровой стоимости участка, но не менее 10 000 руб. для гражданина; для должностного лица — не менее 20 000 руб.) реален уже сейчас; после предписания Росреестра имеет смысл либо документально легализовать торговлю (НТО), либо прекратить использование участка под магазин — продолжение торговли после предписания отягощает ответственность.
НТО как легальный способ сохранить магазин
Размещение НТО на публичных землях осуществляется на основании схемы размещения НТО:
- Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". 1 1 . Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в федеральной собственности и расположенных в границах национальных парков, осуществляется на основании заключенных соглашений об осуществлении рекреационной деятельности в национальных парках в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 18.03.2023 № 77-ФЗ) 2. Установка и эксплуатация рекламных конструкций на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ "О рекламе". 3.
— п. 1 ст. 39.36 ЗК РФ
Виды объектов, размещаемых без предоставления участка, и порядок их размещения устанавливаются Правительством РФ и актом субъекта РФ:
Виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 - 2 и 3 1 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации
— п. 3 ст. 39.36 ЗК РФ
Схему разрабатывает и утверждает орган местного самоуправления в порядке, установленном уполномоченным органом власти субъекта РФ:
- Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации
— ч. 3 ст. 10 ФЗ № 381-ФЗ
Для клиента это основной рабочий сценарий: некапитальный павильон без фундамента по признакам подходит под НТО, и сохранение торговли достигается не «достройкой до магазина», а включением места размещения павильона в муниципальную схему размещения НТО и заключением договора на размещение. Порядок и условия размещения НТО на землях, не предоставленных для этих целей, определяет акт субъекта РФ, а схему утверждает администрация муниципального образования по месту нахождения участка — именно в эти два адреса и подаётся заявление. Если участок находится в частной собственности (например, принадлежит физическому лицу или СНТ как юрлицу), порядок размещения НТО на нём устанавливает собственник участка:
Порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации
— ч. 7 ст. 10 ФЗ № 381-ФЗ
Практически это означает: у собственника-частника нужно получить его согласие и договор на размещение; при этом закон не позволяет ухудшать положение уже начатой эксплуатации при утверждении или изменении схемы:
Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы. 7. Порядок размещения и использования нестационарных торговых объектов в стационарном торговом объекте, в ином здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником стационарного торгового объекта, иного здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством Российской Федерации. Статья 11. Требования к организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них (Наименование в редакции Федерального закона от 23.12.2010 № 369-ФЗ) 1. Ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - организатор ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.
— ч. 6 ст. 10 ФЗ № 381-ФЗ
Вывод: легализация торговли через НТО возможна — схему утверждает администрация муниципального образования, порядок размещения устанавливает субъект РФ, а если участок в частной собственности — требуется согласие собственника. Утверждение схемы задним числом не отменяет уже начатую эксплуатацию, но не заменяет её документальное оформление: до включения в схему торговля остаётся нелегализованной.
Судьба аренды: продление, досрочное прекращение и возврат участка
Арендатор, надлежащим образом исполнявший обязанности, имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок:
- Если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок
— п. 1 ст. 621 ГК РФ
Однако преимущественное право возникает только при надлежащем исполнении обязанностей: если торговля квалифицируется как нецелевое использование, арендатор «надлежащим» не является, и продлевать аренду без торгов (или в преимущественном порядке) арендодатель не обязан. Более того, при использовании участка не по целевому назначению и не в соответствии с ВРИ аренда может быть прекращена по инициативе арендодателя:
использовании земельного участка не по целевому назначению и не в соответствии с его разрешенным использованием или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде
— п. 2 ст. 45 ЗК РФ
Наряду с указанными в пункте 1 настоящей статьи основаниями аренда земельного участка может быть прекращена по инициативе арендодателя по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 45 настоящего Кодекса
— п. 2 ст. 46 ЗК РФ
При прекращении аренды арендатор обязан вернуть участок, а при просрочке возврата платит арендную плату за всё время просрочки:
При прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в котором он его получил, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором. Если арендатор не возвратил арендованное имущество либо возвратил его несвоевременно, арендодатель вправе потребовать внесения арендной платы за все время просрочки
— ст. 622 ГК РФ, п. 2
Для фактов клиента это означает: ежегодное продление — не гарантия, а результат отсутствия претензий арендодателя. При выявлении нецелевого использования арендодатель вправе инициировать досрочное прекращение аренды (в судебном порядке либо односторонним отказом в прямо предусмотренных законом случаях), после чего потребуется демонтаж постройки и возврат участка в исходном состоянии. Спор о расторжении договора аренды недвижимости рассматривается арбитражным судом (если стороны — ИП/юрлица) либо судом общей юрисдикции (если арендодатель — гражданин), по месту нахождения участка/ответчика. Прекращение аренды само по себе не даёт права оставить павильон на участке: он подлежит вывозу арендатором.
Вывод: продолжать торговлю «как есть» рискованно — при квалификации использования как нецелевого продление аренды не гарантировано, а договор может быть прекращён по инициативе арендодателя. До наступления конфликта нужно либо документально подтвердить правомерность (вспомогательный ВРИ), либо перевести размещение в режим НТО.
Доказательства правомерности и альтернативные пути
Чтобы зафиксировать законность торговли либо подготовить её легализацию, нужен следующий пакет документов: выписка из ЕГРН с точным ВРИ и категорией участка; градостроительный регламент территориальной зоны (ПЗЗ муниципалитета), где видны допустимые вспомогательные виды; договор аренды с условиями о назначении, запретах на торговлю/субаренду и порядке продления; решение собственника частного участка (согласие) на размещение НТО; заявление о включении в схему НТО и, при успехе, договор на размещение НТО. Именно этот набор подтверждает либо опровергает вывод о нецелевом использовании — без сверки ВРИ по ЕГРН и регламенту категоричное утверждение о неправомерности невозможно (см. блок 2).
Альтернативные пути сохранения торговли:
- Вспомогательный ВРИ. Если градостроительный регламент допускает в данной зоне вспомогательный вид, охватывающий объекты торговли, — торговля может быть признана правомерной без перевода в НТО.
- Включение в схему НТО и договор на размещение (основной сценарий) — ч. 3 ст. 10 ФЗ № 381-ФЗ, п. 1 ст. 39.36 ЗК РФ (блок 4).
- Изменение основного ВРИ участка. Через процедуру, предусмотренную градостроительным законодательством (включая публичные слушания и внесение сведений в ЕГРН — ст. 14.1 ЗК РФ), если в данной зоне допустимы «магазины» как основной вид; требует согласия собственника земли.
- Переуступка прав по договору аренды другому лицу в пределах срока (п. 5 ст. 22 ЗК РФ), если договор не запрещает и если торговля будет вестись уже на правомерных основаниях.
Вывод: любой из вариантов требует документальной сверки с ЕГРН, регламентом и договором аренды; без легализации (НТО или вспомогательный ВРИ) торговля остаётся неправомерной независимо от 7-летнего стажа ежегодных продлений.
