В анализируемой ситуации затронуты правоотношения, связанные с предоставлением в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Спор возник в связи с конкуренцией двух заявок, поданных разными лицами в отношении одного и того же участка, но по различным правовым основаниям.
Общество подало заявку на основании пункта 8 статьи 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Данная норма предусматривает возможность передачи участка в аренду без проведения торгов лицу, которое осуществляет сельскохозяйственное производство (или имеет намерение его осуществлять) и обращается с заявлением о предоставлении участка, если на это заявление не поступило иных заявлений от третьих лиц.
Фермер подал заявку на основании статьи 10.1 того же Закона. Эта статья устанавливает особый порядок предоставления участков крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям для определённых целей, в том числе для осуществления их деятельности, и предполагает иной механизм, нежели процедура, предусмотренная Земельным кодексом РФ для «иных» лиц.
Администрация, рассмотрев заявки, отказала фермеру, сославшись на подпункт 13 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ. Это основание для отказа в предоставлении участка без торгов применительно к случаям, когда заявление о предоставлении участка подано до опубликования извещения о возможности его предоставления (то есть до начала приёма заявок от потенциальных претендентов).
Ключевая правовая неопределённость заключается в том, какой порядок должен применяться при конкуренции заявок, одна из которых подана по специальной норме для фермеров (статья 10.1), а другая — по общей норме для иных лиц (пункт 8 статьи 10). Возникает вопрос о том, подлежит ли в данной ситуации применению процедура, предусмотренная статьёй 39.18 Земельного кодекса РФ (публикация извещения и рассмотрение поступивших заявок), либо администрация должна была руководствоваться иными правилами, в том числе правилами о приоритете заявок, поданных по различным основаниям.
Кроме того, юридически значимым является факт подачи фермером заявления после размещения администрацией извещения, а также то, как это обстоятельство соотносится с применённым основанием отказа — подпунктом 13 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ, который указывает на подачу заявления «до даты» публикации, а не «после» неё. Это создаёт коллизию между фактическими обстоятельствами дела и мотивировкой отказа, изложенной в письме администрации.
При анализе данной ситуации ключевое значение имеет правильное применение специальных норм, устанавливающих порядок предоставления земельных участков сельскохозяйственного назначения в аренду без торгов, и общих оснований для отказа, предусмотренных Земельным кодексом.
Основание, по которому администрация отказала фермеру, — пункт 13 статьи 39.16 Земельного кодекса. Эта норма прямо отсылает к случаям, когда заявление о предоставлении участка подано в конкурентном порядке, предусмотренном, в частности, статьёй 39.18 ЗК РФ. Однако из представленных обстоятельств следует, что заявление фермера было подано по специальному основанию — статье 10.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Эта норма имеет собственный механизм, который, согласно официальному разъяснению, исключает применение статьи 39.18 ЗК РФ. Следовательно, п. 13 ст. 39.16, построенный на презумпции нарушения порядка ст. 39.18, в данном случае не мог быть применён — он не соответствует правовой природе заявления фермера.
Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из следующих оснований: ... 13) в отношении земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, поступило заявление о предоставлении земельного участка в соответствии с подпунктом 6 пункта 4 статьи 39.11, пунктом 4 статьи 39.12, статьей 39.18 настоящего Кодекса, и при этом заявление о предоставлении земельного участка подано до даты публикации извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 39.16
Более того, даже если гипотетически допустить применение этой нормы, фактическое обстоятельство — извещение уже было размещено на момент обращения фермера — не соответствует условию «подано до даты публикации извещения». Таким образом, отказ по п. 13 ст. 39.16 является неправомерным как по существу (неверная квалификация), так и по факту (отсутствие самого состава).
Теперь необходимо обратиться к специальной норме, на которую ссылался фермер, — статье 10.1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Она устанавливает особенности предоставления участков в аренду без торгов для крестьянских (фермерских) хозяйств. В том же документе содержится принципиальное указание, что при предоставлении по этому основанию положения статьи 39.18 ЗК РФ не применяются. Это означает, что процедура, предусмотренная ст. 39.18 (публикация извещения, рассмотрение заявок, поступивших до и после даты публикации), к данному случаю неприменима. Следовательно, администрация не имела права рассматривать заявление фермера сквозь призму ст. 39.18 и использовать её как критерий для отказа.
Статья 10.1 Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ устанавливает особенности предоставления земельных участков сельхозназначения в аренду без торгов для КФХ. Пункт 5: 'Заявления о предоставлении земельного участка ... рассматриваются в порядке их поступления.' Также в примечании указано: 'При предоставлении публичного земельного участка из земель сельхозназначения по основаниям, предусмотренным ст. 10.1 настоящего закона, положения ст. 39.18 ЗК РФ не применяются (Письмо Росреестра от 03.03.2023 N 11-00437/23).'
— Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ст. 10.1
Далее, что касается соотношения двух заявок — общества (по п. 8 ст. 10 того же закона) и фермера (по ст. 10.1). Общая норма статьи 10 (пункт 1) отсылает к порядку, установленному Земельным кодексом, но при этом ст. 10.1 является специальной для КФХ. Приоритет специальной нормы над общей не означает автоматического преимущества фермера, но задаёт особый порядок рассмотрения его заявления. Пункт 5 ст. 10.1, как указано в контексте, устанавливает, что заявления рассматриваются в порядке их поступления. Это правило действует внутри механизма ст. 10.1, но не решает коллизию между разными правовыми основаниями (п. 8 ст. 10 и ст. 10.1). В отсутствие прямого регулирования администрация должна была руководствоваться общим принципом: приоритет имеет заявление, поданное раньше, но только если оно соответствует всем требованиям закона для данного основания. Поскольку общество подало заявление первым, его заявка должна была быть рассмотрена в первую очередь по правилам п. 8 ст. 10 (который, как следует из обычной правоприменительной практики, предполагает предоставление без торгов для сельхозпроизводства). Если заявление общества соответствует условиям, участок предоставляется ему; если нет — администрация вправе перейти к рассмотрению заявления фермера по ст. 10.1.
Статья 10. Предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности 1. Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации.
— Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ст. 10
В данном контексте не приводится статья 39.18 ЗК РФ, к которой отсылает п. 13 ст. 39.16, но она является общеизвестной нормой, регулирующей предоставление участков для некоторых целей (включая сельхозпроизводство) с публикацией извещения. Однако, как уже указано, при заявлении по ст. 10.1 она не применяется. Таким образом, для правильного разрешения ситуации администрации следовало: сначала установить, что заявление общества по п. 8 ст. 10 является первым по времени, и при отсутствии оснований для отказа предоставить участок обществу; при наличии оснований для отказа в удовлетворении заявления общества — перейти к рассмотрению заявления фермера по правилам ст. 10.1 (без ссылок на ст. 39.18). Отказ фермеру по п. 13 ст. 39.16 ошибочен и подлежит оспариванию.
