Можно ли перевести землю сельскохозяйственного назначения под строительство дома и прописку, если участок оформлен на бабушку, и сколько это стоит

Возможен ли перевод участка сельхозназначения в другую категорию и кто его проводит

Для изменения категории земельного участка необходимо подать ходатайство в уполномоченный орган — именно этот механизм, а не «кадастр» и не разовые устные разъяснения администрации, решает вопрос.

1. Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также - ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.
   — п. 1 ст. 2 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ

Из этого следует: перевод возможен, но по нему принимается акт органом власти субъекта РФ (по землям сельхозназначения — региональным органом, обычно региональным Минсельхозом/департаментом). Порядок и форма ходатайства по сельхозземлям устанавливаются не федеральным, а именно региональным актом.

Перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных: 1) с консервацией земель; 2) с созданием особо охраняемых природных территорий или с отнесением земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения; (В редакции Федерального закона от 21.07.2005 № 111-ФЗ) 3) с установлением или изменением черты населенных пунктов;
— п. 1 ст. 7 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ

Ключевой барьер: перевод сельскохозяйственных угодий (пашня, сенокос, пастбище, залежь) допускается только в «исключительных случаях», и под обычное желание гражданина построить дом подпадает лишь случай «установления или изменения черты населённых пунктов». То есть перевод в категорию «земли населённых пунктов» по существу означает включение участка в границы населённого пункта.

Установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. (В редакции Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ) 2. (Часть утратила силу - Федеральный закон от 21.07.2005 № 111-ФЗ) 3. Сведения о кадастровых номерах земельных участков, включенных в границы населенных пунктов или исключенных из границ населенных пунктов, в порядке, предусмотренном статьей 5 настоящего Федерального закона, направляются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, его территориальные органы (далее - орган регистрации прав) для внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр недвижимости органами, указанными в части 1 статьи 5 настоящего Федерального закона. (В редакции федеральных законов от 18.12.2006 № 232-ФЗ; от 13.05.2008 № 66-ФЗ; от 20.03.2011 № 41-ФЗ; от 03.07.2016 № 361-ФЗ)
— ч. 1 ст. 8 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ

Включение участка в границы населённого пункта юридически и есть перевод его в земли населённых пунктов. Но это решение принимается не по личной просьбе собственника, а путём изменения генерального плана поселения (внесения изменений в документы территориального планирования) — процедура многомесячная и требует, чтобы испрашиваемое назначение соответствовало утверждённым документам территориального планирования.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: 1) установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; 2) наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; 3) установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
— ст. 4 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ

Вывод: поменять категорию реально, но это не простая и не быстрая процедура; её отправная точка — не «кадастр», а орган власти субъекта РФ (ходатайство о переводе) либо, по сути для жилой застройки, изменение границ населённого пункта через генеральный план. Если участок не входит в границы населённого пункта и не планируется туда включаться генеральным планом, прямой перевод «под ИЖС» по инициативе гражданина при сохранении категории сельхозназначения законом не предусмотрен.

Можно ли без смены категории просто изменить вид разрешённого использования и построить жилой дом + прописаться

Изменение ВРИ — это отдельная, более доступная процедура, чем перевод категории, но она ограничена категорией земель и градостроительными регламентами.

1. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
   — ч. 3 ст. 37 ГрК РФ

Для участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются (а это как раз значительная часть сельхозземель за границами населённых пунктов), порядок другой.

1. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.
   — ч. 5 ст. 37 ГрК РФ

Принципиальный момент: на землях сельхозназначения строительство жилого дома по общему правилу не допускается — категория «сельхозназначение» подчинена целевому использованию для сельского хозяйства. Законом сделано узкое исключение — жилой дом разрешён, только если участок используется крестьянским (фермерским) хозяйством для своей деятельности.

Крестьянское (фермерское) хозяйство (далее также - фермерское хозяйство) представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.
— п. 1 ст. 1 ФЗ от 11.06.2003 № 74-ФЗ

На земельном участке из состава земель сельскохозяйственного назначения, в том числе занятом сельскохозяйственными угодьями, используемом крестьянским (фермерским) хозяйством для осуществления своей деятельности, допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация одного жилого дома с количеством этажей не более трех, общая площадь которого составляет не более пятисот квадратных метров и площадь застройки под которым составляет не более 0,25 процента от площади земельного участка. Образование земельного участка (земельных участков) из земельного участка, на котором расположен такой жилой дом, в случаях, если это приводит к уменьшению площади исходного земельного участка, не допускается, за исключением случаев, связанных с изъятием земельного участка (земельных участков) для государственных и муниципальных нужд.
— п. 4 ст. 11 ФЗ от 11.06.2003 № 74-ФЗ

Это означает: чтобы построить капитальный жилой дом на сельхозземлях и получить в нём прописку, надо либо (а) быть главой/членом зарегистрированного КФХ и вести реальную сельскохозяйственную деятельность (жилой дом при этом — не более 3 этажей, до 500 кв. м, пятно застройки не более 0,25% площади участка), либо (б) перевести участок в земли населённых пунктов / изменить его правовой режим. Просто «купить/получить участок от бабушки и построить себе дом для проживания» в категорию сельхозназначения не укладывается. Дополнительно регион вправе прямо запретить жилые дома на сельхозземлях отдельных муниципалитетов.

Законами субъектов Российской Федерации могут быть определены муниципальные образования, на территориях которых не допускаются строительство, реконструкция и эксплуатация жилых домов на земельных участках из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 02.07.2021 № 299-ФЗ)
— п. 5 ст. 11 ФЗ от 11.06.2003 № 74-ФЗ

Вывод: без смены категории построить жилой дом и прописаться на участке сельхозназначения можно лишь в исключительном режиме КФХ (с реальным ведением сельского хозяйства); для обычного гражданина это, как правило, недоступно. Изменение одного лишь ВРИ не снимает запрет, вытекающий из категории «сельхозназначение», если участок не находится в границах населённого пункта.

Кто заявитель: документы до сих пор на бабушку — оформление права

Подавать ходатайство о переводе и претендовать на строительство может только правообладатель. Если участок оформлен на умершую бабушку, сначала нужно оформить наследство, иначе заявление подаст «ненадлежащее лицо» и ходатайство вернут.

1. Для приобретения наследства наследник должен его принять. Для приобретения выморочного имущества (статья 1151) принятие наследства не требуется.
   — п. 1 ст. 1152 ГК РФ

1. Принятие наследства осуществляется подачей по месту открытия наследства нотариусу или уполномоченному в соответствии с законом выдавать свидетельства о праве на наследство должностному лицу заявления наследника о принятии наследства либо заявления наследника о выдаче свидетельства о праве на наследство.
   — п. 1 ст. 1153 ГК РФ

Если наследство ещё не принято (не подано заявление нотариусу в 6 месяцев со дня смерти), то юридически клиент не собственник — ни переводить категорию, ни продавать участок он не вправе. При пропуске срока потребуется восстановление через суд либо оформление через фактическое принятие (если пользовался участком, платил налоги и т.п.) — это отдельное дело с нотариусом/судом.

Вывод: первым шагом в любом случае является оформление наследственных прав и регистрация права собственности в ЕГРН. Только после этого можно вести речь и о переводе, и о продаже; до этого «кадастр» и «администрация» формально не примут от клиента ходатайство как от ненадлежащего лица.

Сроки, деньги и что грозит, если строить без перевода

Сроки. Региональный орган рассматривает ходатайство о переводе два месяца; акт о переводе или об отказе направляется заявителю в течение 14 дней со дня принятия.

1. в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. 5. Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения: 1) основания изменения категории земель; 2) границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера; 3) категория земель, перевод из которой осуществляется; 4) категория земель, перевод в которую осуществляется. 6. Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок. 7. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта. 8. Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков может быть обжалован в суд.
   — подп. 2 ч. 4 ст. 3 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ

Если ходатайство подано ненадлежащим лицом или с неверными документами, его возвращают в течение 30 дней.

1. Ходатайство, не подлежащее рассмотрению по основаниям, установленным частью 2 настоящей статьи, подлежит возврату заинтересованному лицу в течение тридцати дней со дня его поступления с указанием причин, послуживших основанием для отказа в принятии ходатайства для рассмотрения.
   — ч. 3 ст. 3 ФЗ от 21.12.2004 № 172-ФЗ

К этим срокам добавляется срок включения участка в границы населённого пункта (изменение генерального плана) — как правило, это месяцы и публичные слушания. Итого реальный горизонт — от 2–3 месяцев (если участок уже в границах/подходит) до года и более (если требуется менять генплан).

Ответственность за самовольное строительство. Если построить жилой дом на сельхозземлях вне режима КФХ, это нецелевое использование участка, за что предусмотрен административный штраф.

1. Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2 1 и 3 настоящей статьи, - (В редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 354-ФЗ) влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. 2.
   — ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ

Кроме штрафа, дом, возведённый без необходимых согласований на участке, где жилая застройка не допускается, квалифицируется как самовольная постройка со всеми последствиями — вплоть до сноса за счёт нарушителя (п. 1, 2 ст. 222 ГК РФ, применявшиеся и в ранее выданном по смежному вопросу обосновании).

Деньги. Перевод категории и изменение генплана сами по себе госпошлиной за «решение» не облагаются, но реальные затраты складываются из: кадастровых работ (при необходимости уточнения границ/межевания — от нескольких тысяч до десятков тысяч рублей в зависимости от региона и площади), подготовки ходатайства, выписок ЕГРН (госпошлина за выписку), а при изменении генплана — из платных услуг по подготовке документации территориального планирования. Регистрация изменения категории в ЕГРН пошлин за «перевод» не требует — переоформление правоустанавливающих документов не нужно.

Вывод: процедура занимает от 2 месяцев (в благоприятном случае) до года и более; прямых государственных пошлин за сам перевод нет, основные расходы — кадастровые работы и подготовка документов (порядка десятков тысяч рублей, сильно зависит от региона). Строить дом без завершения перевода нельзя — это влечёт штраф и риск сноса.

Альтернатива: продажа участка сельхозназначения

Реалистичная альтернатива при отказе от перевода — продажа и покупка участка с уже нужным назначением, но и здесь есть особенность.

1. При продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов и случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд.
   — п. 1 ст. 8 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ

1. Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Срок для осуществления взаимных расчетов по таким сделкам не может быть более чем девяносто дней. (В редакции Федерального закона от 18.07.2005 № 87-ФЗ) Извещение вручается под расписку или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. 3. В случае, если субъект Российской Федерации или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации муниципальное образование откажется от покупки либо не уведомит в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение тридцати дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены. (В редакции Федерального закона от 18.07.2005 № 87-ФЗ) При продаже земельного участка по цене ниже ранее заявленной цены или с изменением других существенных условий договора продавец обязан направить новое извещение по правилам, установленным настоящей статьей. 4. Сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна.
   — п. 1 ст. 8 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ (извещение о продаже)

То есть при продаже сельхозучастка сначала нужно письменно известить региональную власть (а в ряде регионов — муниципалитет) о намерении продать с указанием цены; продавать третьему лицу можно только после 30-дневного молчания/отказа либо по прошествии срока. Сделка в обход этого порядка ничтожна.

1. Сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна. (В редакции Федерального закона от 18.07.2005 № 87-ФЗ) 5. Собственник земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, которому выдано предписание об устранении выявленного в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) нарушения обязательных требований, не вправе передавать такой земельный участок в залог, совершать сделки, направленные на переход, прекращение права собственности на такой земельный участок, за исключением перехода права в порядке универсального правопреемства, а также иные действия, направленные на прекращение права собственности на такой земельный участок. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 05.12.2022 № 507-ФЗ)
   — п. 4 ст. 8 ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ

Вывод: продать участок реально, но при этом действует преимущественное право покупки субъекта РФ — продавцу придётся пройти обязательную процедуру извещения. Практически это часто проще и быстрее, чем перевод категории, однако итоговая цена сельхозучастка, как правило, заметно ниже цены участка под ИЖС.

Порядок обжалования отказа в переводе

Если по ходатайству о переводе принят акт об отказе (или оно незаконно возвращено), такой акт можно оспорить в суде.

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров. 2.
   — ч. 1 ст. 218 КАС РФ

Срок на оспаривание — три месяца со дня, когда заявителю стало известно о нарушении прав (получении акта об отказе).

1. Если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
   — ч. 1 ст. 219 КАС РФ

Дела об оспаривании актов органов государственной власти субъекта РФ об отказе в переводе земель рассматриваются по правилам КАС РФ районным (городским) судом по месту нахождения органа, принявшего решение, либо по месту жительства административного истца.

Вывод: отказ в переводе не является окончательным — он обжалуется в суд в порядке ст. 218 КАС РФ в течение трёх месяцев со дня его получения. Однако без оформленного права собственности (наследства) оспаривать отказ также будет некому — заявитель должен быть правообладателем участка.