Как запросить основания проверки участка и оспорить выводы администрации о нецелевом использовании земли

Правомерность проверки без уведомления и без вашего присутствия

Прежде всего нужно установить, какое именно контрольное (надзорное) мероприятие провела администрация. От этого зависит, законно ли было проводить его без уведомления и без вашего участия. Федеральный закон № 248-ФЗ разграничивает мероприятия «с взаимодействием» и «без взаимодействия»:

1. Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся следующие контрольные (надзорные) мероприятия (далее - контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия): 1) наблюдение за соблюдением обязательных требований; 2) выездное обследование.
   — ч. 3 ст. 56 ФЗ от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ»

Ключевое следствие: если фактически проводилось выездное обследование (а именно так обычно фиксируются признаки «базы отдыха» без явки к правообладателю), то оно проводится без информирования и без взаимодействия с контролируемым лицом:

1. Выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица. 5. По результатам проведения выездного обследования не может быть принято решение, предусмотренное пунктом 2 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, за исключением случаев, установленных федеральным законом о виде контроля. (В редакции федеральных законов от 08.08.2024 № 289-ФЗ, от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 6. (Часть утратила силу - Федеральный закон от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 7. В случае, если в рамках выездного обследования выявлены признаки нарушений обязательных требований, инспектор вправе незамедлительно провести контрольную закупку или мониторинговую закупку с извещением о начале и результатах проведения (в течение пяти рабочих дней после получения таких сведений) соответствующей закупки органа прокуратуры (при условии, что возможность проведения контрольной закупки или мониторинговой закупки в соответствии с настоящей статьей предусмотрена настоящим Федеральным законом, федеральным законом о виде контроля). В отношении проведения контрольной закупки или мониторинговой закупки не требуется принятие решения о проведении данного контрольного (надзорного) мероприятия. Информация о проведении контрольной закупки или мониторинговой закупки вносится в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий в течение пяти рабочих дней с момента завершения контрольной закупки или мониторинговой закупки. (В редакции федеральных законов от 28.12.2024 № 540-ФЗ, от 29.12.2025 № 567-ФЗ) 8. Если в рамках выездного обследования выявлены признаки нарушений обязательных требований, может быть принято решение о выдаче предписания об устранении выявленных нарушений в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, в случае указания такой возможности в федеральном законе о виде контроля, законе субъекта Российской Федерации о виде контроля.
   — ч. 4 и ч. 8 ст. 75 ФЗ № 248-ФЗ

То есть для выездного обследования как такового отсутствие уведомления и вашего присутствия — это норма, а не нарушение: «выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица». Претензия «провели без меня и без уведомления» сама по себе к такому виду мероприятия неприменима.

Напротив, если администрация называет мероприятие выездной проверкой (мероприятием со взаимодействием), то уведомление было обязательным:

1. О проведении выездной проверки контролируемое лицо уведомляется путем направления копии решения о проведении выездной проверки не позднее чем за двадцать четыре часа до ее начала в порядке, предусмотренном статьей 21 настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля.
   — ч. 6 ст. 73 ФЗ № 248-ФЗ

И осмотр в рамках такой проверки проводится в вашем присутствии (исключение сделано только для выездного обследования):

1. Осмотр осуществляется инспектором в присутствии контролируемого лица или его представителя (за исключением проведения выездного обследования) и (или) с применением фотосъемки или видеозаписи. (В редакции Федерального закона от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 3. По результатам осмотра инспектором составляется протокол осмотра
   — ч. 2 и ч. 3 ст. 76 ФЗ № 248-ФЗ

Вывод: законность отсутствия уведомления и вашего присутствия зависит от вида мероприятия. При выездном обследовании (мероприятии без взаимодействия) уведомлять вас и присутствовать с вами не требовалось. При выездной проверке (мероприятии со взаимодействием) — обязано было быть уведомление не позднее чем за 24 часа до начала и осмотр в вашем присутствии. Поэтому первое, что следует запросить, — реквизиты и вид проведённого мероприятия, решение/задание о его проведении и сведения из единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий.

Ваше право запросить основания проверки и ознакомиться с её материалами

Закон прямо закрепляет за контролируемым лицом право получать от контрольного органа информацию о сведениях, ставших основанием для мероприятия, и знакомиться с его результатами:

1. получать от контрольного (надзорного) органа информацию о сведениях, которые стали основанием для проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия, в том числе в случае проведения указанного мероприятия по требованию прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в связи с поступившими в органы прокуратуры материалами и обращениями, за исключением сведений, составляющих охраняемую законом тайну; 4) знакомиться с результатами контрольных (надзорных) мероприятий, контрольных (надзорных) действий, сообщать контрольному (надзорному) органу о своем согласии или несогласии с ними; 5) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц контрольного (надзорного) органа, решения контрольного (надзорного) органа, повлекшие за собой нарушение прав контролируемых лиц при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в досудебном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
   — п. 3 и п. 4 ст. 36 ФЗ № 248-ФЗ

Этому праву корреспондирует обязанность инспектора (п. 6–8 ч. 1 ст. 29 ФЗ № 248-ФЗ) предоставлять относящуюся к предмету проверки информацию и документы и знакомить с результатами:

1. предоставлять контролируемым лицам, их представителям, присутствующим при проведении контрольных (надзорных) мероприятий, информацию и документы, относящиеся к предмету государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в том числе сведения о согласовании проведения контрольного (надзорного) мероприятия органами прокуратуры в случае, если такое согласование предусмотрено настоящим Федеральным законом; 7) знакомить контролируемых лиц, их представителей с результатами контрольных (надзорных) мероприятий и контрольных (надзорных) действий, относящихся к предмету контрольного (надзорного) мероприятия; 8) знакомить контролируемых лиц, их представителей с информацией и (или) документами, полученными в рамках межведомственного информационного взаимодействия и относящимися к предмету контрольного (надзорного) мероприятия;
   — п. 6–8 ч. 1 ст. 29 ФЗ № 248-ФЗ

Дополнительно основание проведения внепланового мероприятия фиксируется в решении о его проведении. Перечень законных оснований для мероприятий со взаимодействием закрытый:

1. Основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, за исключением случаев, указанных в части 2 настоящей статьи, может быть: 1) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям с учетом положений статьи 60 настоящего Федерального закона; (В редакции Федерального закона от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 2) наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий; 3) поручение Президента Российской Федерации, поручение Правительства Российской Федерации (в том числе в отношении видов федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которых переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации) о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц; (В редакции Федерального закона от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 4) требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; 5) истечение срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований - в случаях, установленных частью 1 статьи 95 настоящего Федерального закона;
   — ч. 1 и ч. 2 ст. 57 ФЗ № 248-ФЗ

А также право знакомиться с актом контрольного мероприятия: акт должен содержать указание на конкретное нарушенное обязательное требование и реквизиты нормы, а материалы, являющиеся доказательствами нарушения, приобщаются к акту:

1. По окончании проведения контрольного (надзорного) мероприятия , предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, составляется акт контрольного (надзорного) мероприятия (далее также - акт). В случае, если по результатам проведения такого мероприятия выявлено нарушение обязательных требований, в акте должно быть указано, какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено. В случае устранения выявленного нарушения до окончания проведения контрольного (надзорного) мероприятия , предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, в акте указывается факт его устранения. Документы, иные материалы, являющиеся доказательствами нарушения обязательных требований, должны быть приобщены к акту. Заполненные при проведении контрольного (надзорного) мероприятия проверочные листы должны быть приобщены к акту. По результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия акт составляется в случае выявления нарушений обязательных требований либо в иных случаях, предусмотренных положением о виде контроля.
   — ч. 2 ст. 87 ФЗ № 248-ФЗ

Вывод: вы имеете законное право запросить (и получить) вид и основание проведённого мероприятия, копию решения/задания о его проведении, акт проверки/обследования, а равно все материалы — фототаблицы, схемы, протоколы осмотра, на основании которых сделан вывод о «базе отдыха». Отказ предоставить эти сведения будет нарушением ст. 29 и 36 ФЗ № 248-ФЗ и сам по себе может быть обжалован. Запрос оформляется письменно и направляется в администрацию с требованием назвать реквизиты мероприятия, его основание и приложить копии акта и материалов.

Оценка вывода о «базе отдыха» и бремя доказывания использования не по назначению

Вменяемое вам нарушение — использование участка не по целевому назначению/ВРИ. Нормативная база требования такова:

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; (В редакции федеральных законов от 21.07.2014 № 234-ФЗ, от 26.12.2024 № 487-ФЗ) сохранять геодезические пункты государственной геодезической сети, нивелирные пункты государственной нивелирной сети, гравиметрические пункты государственной гравиметрической сети, геодезические пункты геодезических сетей специального назначения, лесохозяйственные, лесоустроительные и иные специальные информационные знаки, установленные на земельных участках; (В редакции Федерального закона от 31.07.2025 № 295-ФЗ) осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; (В редакции федеральных законов от 14.07.2008 № 118-ФЗ; от 29.12.2010 № 442-ФЗ) своевременно приступать к использованию земельных участков; (В редакции Федерального закона от 08.08.2024 № 307-ФЗ) своевременно производить платежи за землю; соблюдать при использовании земельных участков требования регламентов использования земель, экологические, санитарно-эпидемиологические и другие требования;
— ст. 42 ЗК РФ

Ответственность за такое нарушение установлена ст. 8.8 КоАП РФ:

1. Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2 1 и 3 настоящей статьи, - (В редакции Федерального закона от 03.07.2016 № 354-ФЗ) влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей. 2.
   — ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ

Однако привлечь вас к ответственности можно только при доказанности события правонарушения и вашей вины, причём доказывать их обязан административный орган, а не вы:

1. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. 2. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. 3. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье. (В редакции Федерального закона от 24.07.2007 № 210-ФЗ ) 4. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. Примечание.
   — ст. 1.5 КоАП РФ, п. 1

Фактические данные, на которых основан вывод о нарушении, устанавливаются доказательствами, перечисленными в законе:

1. Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. 2. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу
   — ч. 1 и ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ

Вывод: вывод о нахождении на участке «базы отдыха» — это фактическое утверждение, которое администрация обязана подтвердить допустимыми доказательствами (протоколами, материалами фото/видеофиксации, документами). Сам по себе протокол осмотра/акт, составленный без вашего участия по результатам мероприятия без взаимодействия, не отменяет ваше право оспаривать достоверность этих данных. Если на участке действительно ведутся КФХ-деятельность (содержание сельхозживотных, сенокос), а средств размещения нет — вы вправе заявить об этом письменно, приложив собственные доказательства фактического использования участка по назначению, и потребовать, чтобы администрация документально подтвердила наличие признаков «базы отдыха». Бремя опровержения конкретики, на которой построен вывод, юридически лежит на администрации.

Риск изъятия участка и условия его допустимости

Угроза изъятия участка регулируется ст. 285 ГК РФ и ст. 45, 54 ЗК РФ. Изъятие у собственника возможно только в строго определённых случаях и в судебном порядке:

Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с нарушением требований законодательства Российской Федерации, в частности, если участок используется не по целевому назначению, или его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения либо причинению вреда окружающей среде, или на участке возведена или создана самовольная постройка и лицами, указанными в пункте 2 статьи 222 настоящего Кодекса, не выполнены предусмотренные законом обязанности по ее сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями. (Статья в редакции Федерального закона от 03.08.2018 № 339-ФЗ)
— ст. 285 ГК РФ

Применительно к прекращению права по мотиву использования не по назначению закон требует обязательного предварительного условия — не только судебного акта, но и неустранения нарушения после назначения административного наказания:

1. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по основаниям, указанным в подпункте 1 пункта 2 статьи 45 настоящего Кодекса, осуществляется на основании вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка (при условии неустранения административного правонарушения, связанного с неиспользованием земельного участка по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации, после назначения административного наказания), за исключением случаев, указанных в пунктах 2, 6 1 и 6 2 настоящей статьи.
   — п. 1 ст. 54 ЗК РФ

Самим основанием для прекращения права служит использование участка не по целевому назначению/не в соответствии с ВРИ:

использовании земельного участка не по целевому назначению и не в соответствии с его разрешенным использованием или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде , в том числе вследствие непроведения мероприятий по защите земель от распространения опасных видов инвазивных (чужеродных) растений и уничтожению таких растений
— абз. 2 подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ

Кроме того, если участок находится у вас в аренде, прекращение аренды по этому основанию вовсе не допускается в период полевых сельскохозяйственных работ:

1. Прекращение аренды земельного участка по основаниям, указанным в абзаце втором подпункта 1 пункта 2 статьи 45 настоящего Кодекса, не допускается: (В редакции Федерального закона от 07.06.2013 № 123-ФЗ) 1) в период полевых сельскохозяйственных работ; 2) в иных установленных федеральными законами случаях.
   — ч. 3 ст. 46 ЗК РФ

Вывод: изъятие участка — крайняя мера, которая допустима только при совокупности условий: (1) доказанное использование не по целевому назначению, (2) выявление этого в надлежащем порядке, и — главное — (3) неустранение нарушения после назначения административного наказания, и совершается только на основании вступившего в законную силу судебного акта. На стадии «письмо с требованием устранить» изъятие невозможно, если вы ещё не привлекались к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ. Если участок в аренде, в период полевых работ расторжение договора по этому основанию прямо запрещено.

Что конкретно направить в администрацию и как обжаловать её действия

Первый шаг — письменное обращение в администрацию, в котором следует требовать в силу ст. 29 и 36 ФЗ № 248-ФЗ: (1) указать вид, дату и основание проведённого мероприятия; (2) направить копии решения/задания о его проведении и акта по результатам; (3) направить копии всех материалов, подтверждающих вывод о «базе отдыха» (фототаблицы, протокол осмотра, схемы); (4) в письме одновременно изложить фактические доводы о том, что участок используется по ВРИ КФХ (содержатся животные, ведётся сенокос), и приложить подтверждающие документы.

Отметить важно: по результатам выездного обследования (мероприятия без взаимодействия) предписание может быть выдано лишь если это прямо предусмотрено отраслевым законом, а штраф по ст. 8.8 КоАП РФ требует составления протокола в общем порядке с вашим участием:

1. О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1, 3 и 4 статьи 28.6 настоящего Кодекса. (В редакции федеральных законов от 24.07.2007 № 210-ФЗ; от 18.07.2011 № 225-ФЗ; от 03.07.2016 № 290-ФЗ) 1 1 . В случае, если по объективным причинам при составлении протокола об административном правонарушении не может присутствовать физическое лицо, в отношении которого возбуждается дело о таком правонарушении, или его законный представитель, или законный представитель юридического лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, их присутствие может быть обеспечено путем использования систем видео-конференц-связи при наличии технической возможности у органа, должностного лица либо путем использования системы веб-конференции при наличии технической возможности у органа, должностного лица, указанного физического лица, его законного представителя или законного представителя указанного юридического лица. Вопрос об обеспечении присутствия лиц, указанных в абзаце первом настоящей части, при составлении протокола об административном правонарушении путем использования систем видео-конференц-связи или системы веб-конференции разрешается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, по заявлению указанных лиц либо по собственной инициативе.
   — ч. 1–4 ст. 28.2 КоАП РФ

Если администрация вынесла требование/предписание, оно подлежит обжалованию. Досудебный порядок и допустимые предметы жалобы, а также сроки установлены ст. 39–40 ФЗ № 248-ФЗ:

1. Судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности. 3. Досудебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц осуществляется в соответствии с настоящей главой.
   — ч. 2 и ч. 3 ст. 39 ФЗ № 248-ФЗ

1. Контролируемые лица, права и законные интересы которых, по их мнению, были непосредственно нарушены в рамках осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, имеют право на досудебное обжалование: 1) решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий и обязательных профилактических визитов; (В редакции Федерального закона от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 2) актов контрольных (надзорных) мероприятий и обязательных профилактических визитов, предписаний об устранении выявленных нарушений; (В редакции Федерального закона от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 3) действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий и обязательных профилактических визитов; (В редакции Федерального закона от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 4) решений об отнесении объектов контроля к соответствующей категории риска; (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 28.12.2024 № 540-ФЗ) 5) решений об отказе в проведении профилактических визитов по заявлениям контролируемых лиц; (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 28.12.2024 № 540-ФЗ) (В редакции Федерального закона от 29.12.2025 № 567-ФЗ) 6) иных решений, принимаемых контрольными (надзорными) органами по итогам профилактических и (или) контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, в отношении контролируемых лиц или объектов контроля. (Дополнение пунктом - Федеральный закон от 28.12.2024 № 540-ФЗ) (Часть в редакции Федерального закона от 11.06.2021 № 170-ФЗ) 5. Жалоба на решение контрольного (надзорного) органа, действия (бездействие) его должностных лиц может быть подана в течение тридцати календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. 6. Жалоба на предписание контрольного (надзорного) органа может быть подана в течение десяти рабочих дней с момента получения контролируемым лицом предписания. 7. В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по ходатайству лица, подающего жалобу, может быть восстановлен уполномоченным органом.
   — ч. 4–7 ст. 40 ФЗ № 248-ФЗ

Вывод: не отмалчивайтесь и не игнорируйте письмо — направьте мотивированный ответ с требованием предоставить основания и материалы проверки и с изложением фактов использования участка по назначению КФХ. При получении формального предписания обжалуйте его: жалоба в порядке подчинённости подаётся через ЕПГУ или региональный портал госуслуг, на предписание — в течение 10 рабочих дней с момента получения; на иные решения/действия — в течение 30 календарных дней. Судебное обжалование для гражданина, не осуществляющего предпринимательскую деятельность, возможно без обязательного предварительного досудебного порядка. Параллельно можно обращаться в прокуратуру в порядке общего надзора.