Правовой режим вашего земельного участка определяется градостроительным регламентом, который устанавливается Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ). Согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ, именно регламент определяет, какие виды использования допускаются на участке в данной территориальной зоне. Поскольку ваши ПЗЗ прямо включают магазин в перечень разрешенных видов, это означает, что территориальная зона, в которой находится участок, допускает такую коммерческую деятельность.
Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 36
Статья 30 ГрК РФ раскрывает цели разработки ПЗЗ, среди которых — создание условий для выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования. Это прямо подтверждает, что правообладатель вправе ориентироваться на ПЗЗ, а не только на изначальную запись в ЕГРН.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: ... 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 30
Ключевое значение имеет ст. 37 ГрК РФ, которая классифицирует виды разрешенного использования. Если магазин указан в ПЗЗ как основной вид, вы можете использовать его без дополнительных процедур; если как условно разрешенный — потребуется разрешение по ст. 39 ГрК РФ. Вспомогательные виды допустимы только как дополнительные к основным. Ваше вспомогательное строение может быть использовано под магазин при условии, что магазин является основным или условно разрешенным видом для вашей зоны.
Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 37
Статья 40 Земельного кодекса РФ закрепляет право собственника возводить здания в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Целевое назначение вашего участка — земли населенных пунктов, а разрешенное использование определяется градостроительным регламентом. Поэтому размещение магазина в строении, если такой вид предусмотрен ПЗЗ, соответствует закону.
Собственник земельного участка имеет право: ... 2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 40
Нормы ЗК РФ о видах разрешенного использования уточняют механизм. Согласно ст. 14.2 ЗК РФ, виды разрешенного использования устанавливаются именно градостроительным регламентом. Это означает, что запись в ЕГРН «ИЖС» не является исчерпывающей: если регламент предусматривает иные основные виды (например, магазин), вы вправе их выбрать.
Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются в зависимости от принадлежности земельных участков к определенным категориям земель, их нахождения в границах определенных зон, земель или территорий, от целей их дальнейшего использования, если иное не установлено настоящим Кодексом. ... виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются: 1) градостроительным регламентом...
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 14.2
Статья 14.3 ЗК РФ прямо допускает использование участка в соответствии со вспомогательным видом, если он установлен регламентом. Однако вспомогательный вид возможен только совместно с основным. Если ваше строение является вспомогательным, а магазин — основным видом для участка, такое использование законно.
Правообладатель земельного участка вправе использовать земельный участок в соответствии со вспомогательным видом разрешенного использования земельного участка, если такой вид разрешенного использования установлен регламентами использования земель дополнительно к основному виду разрешенного использования земельного участка.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 14.3
Статья 14.4 ЗК РФ устанавливает порядок выбора: любой основной или вспомогательный вид из установленных регламентом выбирается без разрешений, но с обязанностью направить заявление о внесении сведений в ЕГРН. Таким образом, чтобы легализовать магазин, вам необходимо обратиться в Росреестр с заявлением об изменении вида разрешенного использования на «магазин» (если он основной) или «обслуживание жилой застройки» (если он вспомогательный).
Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из установленных регламентами использования земель для соответствующих территориальной зоны... выбирается правообладателем земельного участка без разрешений и согласований, если иное не предусмотрено настоящей статьей. Для выбора основного вида разрешенного использования земельного участка из видов разрешенного использования земельных участков, установленных регламентами использования земель, правообладатель земельного участка обязан направить заявление о внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о выбранных виде или видах разрешенного использования земельного участка в орган регистрации прав.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 14.4
Дополнительное подтверждение находим в ст. 85 ЗК РФ: земельные участки в жилых зонах (к которым относится ИЖС) предназначены не только для жилых домов, но и для объектов культурно-бытового и иного назначения. Магазин как объект бытового обслуживания вписывается в эту норму.
Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 85
Статья 35 ГрК РФ конкретизирует, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих объектов коммунально-бытового назначения, не оказывающих негативного воздействия. Ваше вспомогательное строение, оснащенное коммуникациями, может быть использовано как магазин при условии соблюдения санитарных и противопожарных норм.
В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности человека (в том числе зданий пожарных депо) и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 35
Если же магазин в ваших ПЗЗ отнесен к условно разрешенным видам, потребуется предварительное разрешение по ст. 39 ГрК РФ с прохождением общественных обсуждений. Однако из вашего описания следует, что магазин указан в ПЗЗ без оговорок, поэтому он, скорее всего, является основным видом использования.
Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 39
Административная ответственность по ст. 8.8 КоАП РФ наступает за использование участка не по целевому назначению в соответствии с разрешенным использованием. Если вы выберете вид «магазин» в порядке ст. 14.4 ЗК РФ и внесете соответствующие сведения в ЕГРН, использование станет законным, и штраф не грозит. Напротив, ведение торговли без изменения вида разрешенного использования (оставаясь только с «ИЖС») может повлечь административное наказание.
Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 8.8
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ в ст. 60.3 закрепляет механизм внесения в ЕГРН сведений о выбранных видах разрешенного использования, в том числе на основании ПЗЗ. Это подтверждает, что вы вправе изменить вид разрешенного использования с «ИЖС» на «магазин», если ПЗЗ это допускают.
...устанавливает порядок внесения в ЕГРН сведений о выбранных видах разрешенного использования земельного участка, в том числе на основании разрешения на условно разрешенный вид использования. Это указывает на возможность изменения вида разрешенного использования, если ПЗЗ предусматривают такой вид (например, магазин).
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ, ст. 60.3
Таким образом, законодательство не запрещает использовать вспомогательное строение на участке ИЖС для магазина, если ПЗЗ прямо предусматривают такой вид разрешенного использования. Главное условие — выбрать этот вид в установленном порядке (подать заявление в Росреестр) и соблюсти все градостроительные, санитарные и противопожарные нормы. Мнение соседей о том, что ИЖС допускает только проживание, основано на устаревшем представлении: современное градостроительное законодательство допускает интеграцию объектов бытового обслуживания в жилую застройку при наличии соответствующего регламента.
