п. 3 — виды разрешенного использования устанавливаются градостроительным регламентом; п. 4 — земельный участок не соответствует регламенту, если вид использования не входит в перечень; такие участки могут использоваться без установления срока приведения в соответствие, но строительство новых объектов допускается только в соответствии с регламентом.
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 85
Применительно к фактам: поскольку вид использования «ИЖС» не входит в перечень разрешённых для общественно-деловой зоны (если только ПЗЗ прямо не включают жилые дома в эту зону), участок считается не соответствующим градостроительному регламенту. Последствия прямо указаны в п. 4 ст. 85 ЗК РФ — допускается текущее использование участка (например, эксплуатация уже существующих объектов) без установления срока приведения в соответствие, но строительство нового объекта капитального строительства (жилого дома) возможно только в соответствии с регламентом, то есть фактически запрещено, пока не будет изменён регламент или вид разрешённого использования.
Эту же позицию подтверждает ст. 36 ГрК РФ, устанавливающая, что градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков и действует в равной мере на все участки в границах территориальной зоны.
- Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков... 2. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков... 3. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования...
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 36
Таким образом, регламент общественно-деловой зоны распространяется на данный участок независимо от того, что в ЕГРН указан иной ВРИ. Это объясняет, почему ГПЗУ (градостроительный план) не учёл прежнюю запись — ГПЗУ готовится на основе документов градостроительного зонирования, а не на основе ЕГРН.
Статья 57.3 ГрК РФ прямо указывает источники информации для подготовки ГПЗУ.
- Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка. 2. Источниками информации для подготовки градостроительного плана земельного участка являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования, нормативы градостроительного проектирования, документация по планировке территории, сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, а также ин...
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 57.3
Как видно, ЕГРН упомянут как один из источников, но приоритет имеют документы градостроительного зонирования (ПЗЗ). Если ПЗЗ установили общественно-деловую зону, ГПЗУ должен отражать именно этот факт, а не данные ЕГРН, которые могут быть устаревшими или ошибочными. Следовательно, сам по себе ГПЗУ, не учитывающий запись ЕГРН, не является незаконным — он лишь фиксирует реальное зонирование. Однако здесь возможна реестровая ошибка (ст. 61 218-ФЗ), если при внесении сведений в ЕГРН была допущена техническая ошибка либо если зонирование было изменено после регистрации права, но ЕГРН не обновлён.
- Техническая ошибка (описка, опечатка, грамматическая или арифметическая ошибка либо подобная ошибка), допущенная органом регистрации прав при внесении сведений в Единый государственный реестр недвижимости и приведшая к несоответствию сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, сведениям, содержащимся в документах, на основании которых вносились сведения в Единый государственный реестр недвижимости (далее - техническая ошибка в записях), исправляется по решению государственного регистратора прав в течение трех рабочих дней со дня обнаружения технической ошибки в записях или получения от любого заинтересованного лица заявления об исправлении технической ошибки в зап...
— Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», ст. 61
В данной ситуации ошибка, скорее всего, не техническая, а кадастровая (реестровая) — неправильно указан ВРИ в ЕГРН из-за неверных сведений в правоустанавливающих документах либо из-за того, что при утверждении ПЗЗ границы зон были установлены иначе, чем предполагалось при регистрации. Такую ошибку можно исправить через суд или в административном порядке, но чаще требуется либо изменение ПЗЗ, либо изменение ВРИ в соответствии с регламентом.
Далее, ст. 37 ГрК РФ определяет виды разрешённого использования применительно к каждой территориальной зоне.
- Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. 2. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. 3. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на дру...
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 37
Для строительства жилого дома необходимо, чтобы «индивидуальное жилищное строительство» было либо основным, либо условно разрешённым видом использования в общественно-деловой зоне. Если ПЗЗ не предусматривают ИЖС в этой зоне, то изменение ВРИ с «ИЖС» на какой-либо из разрешённых в данной зоне видов невозможно — можно только изменить сам вид в рамках зоны (например, на «деловое управление», «бытовое обслуживание»), но это не даст права строить дом. Поэтому нужно проверить, не включает ли градостроительный регламент общественно-деловой зоны жилые дома. Статья 35 ГрК РФ допускает возможность включения жилых домов в общественно-деловые зоны.
Статья 35 Градостроительного кодекса РФ определяет виды и состав территориальных зон. В части 2 указано, что в состав жилых зон могут включаться зоны застройки индивидуальными жилыми домами. В части 4 и 5 указано, что общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов общественного назначения, а в части 6 указано, что в перечень разрешенных объектов в общественно-деловых зонах могут включаться жилые дома, дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные... (текст обрывается). Таким образом, статья устанавливает, что ИЖС относится к жилым зонам, а общественно-деловые зоны могут включать жилые дома только в случае, если это предусмотрено правилами землепользования и застройки.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 35
Следовательно, нужно изучить конкретные ПЗЗ Семилукского района. Если в общественно-деловой зоне допускаются жилые дома (как условно разрешённый или основной вид), то можно попытаться получить разрешение на условно разрешённый вид использования по ст. 39 ГрК РФ.
Статья 39 Градостроительного кодекса РФ устанавливает порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. В ситуации, когда вид разрешенного использования по ЕГРН (ИЖС) не соответствует территориальной зоне, возможно получение разрешения на условно разрешенный вид использования для строительства жилого дома, если такой вид предусмотрен правилами землепользования и застройки для данной зоны. Статья регулирует процедуру подачи заявления, проведения общественных обсуждений и принятия решения.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 39
Если же жилые дома вообще не предусмотрены для данной зоны, остаётся только один путь — изменение границ территориальных зон в ПЗЗ либо внесение изменений в градостроительный регламент. Статья 33 ГрК РФ устанавливает порядок внесения изменений в ПЗЗ.
- Основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются: 2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов;
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 33
Собственник вправе обратиться в администрацию с заявлением об изменении границ территориальных зон, чтобы отнести участок к жилой зоне, или о включении ИЖС в перечень разрешённых видов для общественно-деловой зоны. При этом ст. 34 ГрК РФ указывает, что границы территориальных зон устанавливаются с учётом сложившегося землепользования, границ земельных участков и функциональных зон.
Статья 34 Градостроительного кодекса РФ устанавливает порядок установления территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки. В частности, границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания различных видов использования земельных участков (п.1 ч.1), функциональных зон и параметров их планируемого развития (п.2 ч.1), сложившейся планировки территории и существующего землепользования (п.4 ч.1). Границы территориальных зон могут устанавливаться по границам земельных участков (п.3 ч.2) и не могут пересекать границы земельных участков (ч.3). Эти положения важны для оценки соответствия вида разрешенного использования участка (ИЖС) установленной территориальной зоне (общественно-деловая) и для определения порядка изменения зоны или вида использования.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 34
Важно, что границы территориальных зон не могут пересекать границы земельных участков (ч. 3 ст. 34). Если зона установлена неправильно и граница прошла по участку, это нарушение. В таком случае можно требовать исправления карты градостроительного зонирования.
Также стоит обратить внимание на ст. 31 ч. 3 ГрК РФ, которая предписывает учитывать сведения ЕГРН при подготовке проекта ПЗЗ.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом ... сведений Единого государственного реестра недвижимости ...
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 31, ч. 3
Если при утверждении ПЗЗ органы местного самоуправления проигнорировали запись в ЕГРН об ИЖС, это может быть основанием для оспаривания зонирования в части данного участка.
Наконец, ст. 51 ГрК РФ о разрешении на строительство подтверждает, что без соответствия градостроительному регламенту получить разрешение невозможно.
- Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом... а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 51
Поскольку по ГПЗУ участок находится в общественно-деловой зоне, разрешение на строительство жилого дома не будет выдано до приведения ВРИ или зоны в соответствие.
Ответственность за нарушение градостроительного законодательства (ст. 58 ГрК РФ) применима к должностным лицам, которые могли допустить ошибку при подготовке ПЗЗ или выдаче ГПЗУ, но не к собственнику, который добросовестно полагался на данные ЕГРН.
Лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 58
Таким образом, анализ показывает, что приоритет имеют правила землепользования и застройки. Собственнику необходимо: проверить ПЗЗ на предмет возможности отнесения ИЖС к условно разрешённым видам в общественно-деловой зоне; при положительном ответе — пройти процедуру по ст. 39 ГрК РФ; если нет — инициировать изменение ПЗЗ (ст. 33) либо оспаривать зонирование, доказывая реестровую ошибку или несоответствие ст. 34 ГрК РФ.
