Собственник владеет земельным участком, расположенным в границах населенного пункта, который отнесен Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) к производственной зоне П-1. Разрешенное использование этого участка — «производственная деятельность» (код 6.0 по Классификатору). Фактически на участке находится старый, неработающий производственный цех.
В данной ситуации намерение собственника — разделить этот участок на несколько более мелких с тем, чтобы впоследствии использовать их (в том числе после продажи соседям) под индивидуальное жилищное строительство (ИЖС). Однако ключевая проблема заключается в том, что градостроительный регламент для производственной зоны П-1, установленный ПЗЗ, не предусматривает такого вида разрешенного использования, как ИЖС.
С правовой точки зрения здесь затронуты два самостоятельных, но взаимосвязанных правоотношения:
-
Правоотношения по разделу земельного участка. Раздел участка — это кадастровая процедура, в результате которой исходный участок прекращает существование, а вместо него образуются несколько новых (вторичных) участков. Юридически значимым обстоятельством является то, что вновь образованные участки должны отвечать требованиям земельного и градостроительного законодательства, в том числе — соответствовать градостроительному регламенту. Если регламент (ПЗЗ) не допускает на данной территории использование земли для ИЖС, то любой вновь образованный участок (даже если он выделен чисто формально) не сможет законно использоваться для этих целей. Более того, сам процесс раздела может быть признан недействительным, если он совершается с целью обхода установленных ограничений.
-
Правоотношения по изменению вида разрешенного использования и / или градостроительного регламента (ПЗЗ). Для того чтобы использовать участок под ИЖС, необходимо сначала либо изменить вид разрешенного использования конкретного участка (если ИЖС является условно разрешенным или вспомогательным видом в данной зоне, чего в задаче не указано), либо изменить сам градостроительный регламент для всей зоны П-1, включив в него ИЖС в качестве одного из основных или условно разрешенных видов использования. Изменение ПЗЗ — это публичная процедура, инициируемая органами местного самоуправления или заинтересованными лицами (например, собственником), которая включает публичные слушания и утверждение изменений представительным органом.
Конфликт предложенных подходов (риелтора и юриста администрации) сводится к вопросу о том, что является первичным: физический раздел участка или юридическое изменение его разрешенного использования. Юридически значимым является то, что раздел участка сам по себе не меняет его целевую принадлежность и не снимает ограничения, установленные градостроительным регламентом. Пока регламент зоны П-1 не будет изменен, все вновь образованные участки унаследуют невозможность использования для жилищного строительства. Строительство жилого дома на таком участке также будет невозможным без нарушения закона.
Таким образом, суть ситуации сводится к определению законной последовательности действий: необходимо ли сначала изменить градостроительный регламент (ПЗЗ), чтобы в принципе допустить возможность ИЖС на данной территории, и только затем проводить раздел участка, или же раздел может быть произведен вне зависимости от этого, а правонарушение возникнет только на этапе фактического использования/строительства. Существует также риск, что попытка раздела участка с намерением последующего изменения ПЗЗ может быть квалифицирована как злоупотребление правом или как создание препятствий для публичного порядка землепользования.
Согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственник обязан использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. В вашей ситуации исходный участок имеет вид разрешенного использования «производственная деятельность» (код 6.0). При разделе такого участка образуемые участки сохраняют тот же вид разрешенного использования, что и у исходного. Следовательно, после раздела каждый новый участок также будет предназначен для производственной деятельности, а не для индивидуального жилищного строительства. Использование этих участков под ИЖС до изменения вида разрешенного использования прямо нарушит данную норму, поскольку не будет соответствовать целевому назначению.
использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования регламентов использования земель, экологические, санитарно-эпидемиологические и другие требования;
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 42
Процедура изменения правил землепользования и застройки для включения ИЖС в производственную зону урегулирована ст. 33 Градостроительного кодекса РФ. Указанная норма устанавливает, что основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений является, в частности, поступление предложений об изменении градостроительных регламентов. Вы как собственник вправе подать в орган местного самоуправления мотивированное предложение о внесении изменений в ПЗЗ — о дополнении перечня разрешенных видов использования для зоны П-1 видом «индивидуальное жилищное строительство». Только после того, как такое изменение будет официально принято и вступит в силу, участки (как исходный, так и образованные при разделе) смогут использоваться под ИЖС.
Статья 33 ГрК РФ устанавливает порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки. В частности, пункт 2 части 2 предусматривает, что основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 33
Разрешение на строительство жилого дома на участке до изменения ПЗЗ и вида разрешенного использования получить невозможно. В силу ст. 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство подтверждает соответствие проектной документации градостроительному регламенту, а также допустимость размещения объекта на участке в соответствии с разрешенным использованием. Поскольку для зоны П-1 градостроительный регламент не предусматривает ИЖС, а вид разрешенного использования вашего участка — «производственная деятельность», строительство жилого дома не будет соответствовать этим требованиям. Орган местного самоуправления откажет в выдаче разрешения на строительство, а самовольное возведение дома повлечет снос и административную ответственность.
- Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом ... а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 51
Административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению предусмотрена ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Если вы после раздела начнете использовать любой из образованных участков (или продадите его соседям) для ИЖС до изменения вида разрешенного использования, такие действия образуют состав данного правонарушения. Это влечет наложение административного штрафа. Раздел сам по себе не является использованием, но последующая эксплуатация участка под жилой застройкой без соответствующего разрешенного использования будет квалифицирована именно по этой статье.
- Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа...
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ст. 8.8
Контекст не содержит специальной нормы, регулирующей непосредственно раздел земельного участка. Общие положения о разделе содержатся в ст. 11.4 Земельного кодекса РФ (в вашем контексте отсутствует). Исходя из принципов земельного законодательства, раздел допускается при условии, что образуемые участки соответствуют требованиям к предельным размерам, форме и иным параметрам, установленным градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. Однако, поскольку основной целью раздела в вашей ситуации является последующее использование под ИЖС, а ИЖС в зоне П-1 не разрешен, сам по себе раздел не поможет достичь этой цели — образуемые участки сохранят прежний вид разрешенного использования. Следовательно, сначала следует изменить ПЗЗ (через процедуру ст. 33 ГрК РФ), а уже затем проводить раздел, чтобы новые участки могли использоваться под ИЖС.
