Раздел земельного участка в производственной зоне под ИЖС: что делать сначала — менять ПЗЗ или делить участок?

Собственник владеет земельным участком, расположенным в границах населенного пункта, который отнесен Правилами землепользования и застройки (ПЗЗ) к производственной зоне П-1. Разрешенное использование этого участка — «производственная деятельность» (код 6.0 по Классификатору). Фактически на участке находится старый, неработающий производственный цех.

В данной ситуации намерение собственника — разделить этот участок на несколько более мелких с тем, чтобы впоследствии использовать их (в том числе после продажи соседям) под индивидуальное жилищное строительство (ИЖС). Однако ключевая проблема заключается в том, что градостроительный регламент для производственной зоны П-1, установленный ПЗЗ, не предусматривает такого вида разрешенного использования, как ИЖС.

С правовой точки зрения здесь затронуты два самостоятельных, но взаимосвязанных правоотношения:

1. Правоотношения по разделу земельного участка. Раздел участка — это кадастровая процедура, в результате которой исходный участок прекращает существование, а вместо него образуются несколько новых (вторичных) участков. Юридически значимым обстоятельством является то, что вновь образованные участки должны отвечать требованиям земельного и градостроительного законодательства, в том числе — соответствовать градостроительному регламенту. Если регламент (ПЗЗ) не допускает на данной территории использование земли для ИЖС, то любой вновь образованный участок (даже если он выделен чисто формально) не сможет законно использоваться для этих целей. Более того, сам процесс раздела может быть признан недействительным, если он совершается с целью обхода установленных ограничений.

2. Правоотношения по изменению вида разрешенного использования и / или градостроительного регламента (ПЗЗ). Для того чтобы использовать участок под ИЖС, необходимо сначала либо изменить вид разрешенного использования конкретного участка (если ИЖС является условно разрешенным или вспомогательным видом в данной зоне, чего в задаче не указано), либо изменить сам градостроительный регламент для всей зоны П-1, включив в него ИЖС в качестве одного из основных или условно разрешенных видов использования. Изменение ПЗЗ — это публичная процедура, инициируемая органами местного самоуправления или заинтересованными лицами (например, собственником), которая включает публичные слушания и утверждение изменений представительным органом.

Конфликт предложенных подходов (риелтора и юриста администрации) сводится к вопросу о том, что является первичным: физический раздел участка или юридическое изменение его разрешенного использования. Юридически значимым является то, что раздел участка сам по себе не меняет его целевую принадлежность и не снимает ограничения, установленные градостроительным регламентом. Пока регламент зоны П-1 не будет изменен, все вновь образованные участки унаследуют невозможность использования для жилищного строительства. Строительство жилого дома на таком участке также будет невозможным без нарушения закона.

Таким образом, суть ситуации сводится к определению законной последовательности действий: необходимо ли сначала изменить градостроительный регламент (ПЗЗ), чтобы в принципе допустить возможность ИЖС на данной территории, и только затем проводить раздел участка, или же раздел может быть произведен вне зависимости от этого, а правонарушение возникнет только на этапе фактического использования/строительства. Существует также риск, что попытка раздела участка с намерением последующего изменения ПЗЗ может быть квалифицирована как злоупотребление правом или как создание препятствий для публичного порядка землепользования.

Согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственник обязан использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. В вашей ситуации исходный участок имеет вид разрешенного использования «производственная деятельность» (код 6.0). При разделе такого участка образуемые участки сохраняют тот же вид разрешенного использования, что и у исходного. Следовательно, после раздела каждый новый участок также будет предназначен для производственной деятельности, а не для индивидуального жилищного строительства. Использование этих участков под ИЖС до изменения вида разрешенного использования прямо нарушит данную норму, поскольку не будет соответствовать целевому назначению.

использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования регламентов использования земель, экологические, санитарно-эпидемиологические и другие требования;
— Земельный кодекс Российской Федерации, ст. 42

Раздел исходного участка до внесения изменений в Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) не решит вашу задачу и создаст правовые риски. Юрист администрации прав: первичным действием должно быть изменение градостроительного регламента для зоны П-1, и только после его вступления в силу можно проводить раздел и использовать новые участки под индивидуальное жилищное строительство (ИЖС). Незаконный раздел и начало жилищного строительства при текущем виде разрешенного использования «производственная деятельность» приведут к отказу в выдаче разрешений, административному штрафу и сносу построек.

Рекомендуемые действия

• Подать в орган местного самоуправления (например, в администрацию города или района) мотивированное заявление о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, предложив дополнить перечень основных или условно разрешенных видов использования для территориальной зоны П-1 видом «индивидуальное жилищное строительство».
• Дождаться завершения публичной процедуры по изменению ПЗЗ, включающей обязательные публичные слушания и утверждение изменений представительным органом, после чего получить выписку из утверждённого документа.
• После вступления изменений ПЗЗ в силу обратиться к кадастровому инженеру для подготовки межевого плана раздела исходного участка, учитывающего новое разрешенное использование.
• Провести государственный кадастровый учёт и регистрацию прав на вновь образованные участки с установленным для них видом разрешенного использования «индивидуальное жилищное строительство» или с сохранением права на его последующее изменение.
• Перед продажей части участков соседям зафиксировать в договорах купли-продажи новый вид разрешенного использования и убедиться, что он отражён в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН), чтобы исключить риск привлечения покупателей к ответственности.
• Для строительства жилого дома на своём участке после выполнения всех перечисленных действий получить в уполномоченном органе разрешение на строительство в соответствии со статьёй 51 Градостроительного кодекса РФ.

Денежные требования

Изменение ПЗЗ само по себе не облагается государственной пошлиной, но потребует затрат на подготовку обосновывающих документов и градостроительной документации, если орган местного самоуправления затребует их предоставление. Далее потребуются стандартные расходы на кадастровые работы и государственную пошлину за регистрацию прав.

Сроки и риски

Процедура изменения ПЗЗ занимает от нескольких месяцев до года в зависимости от регламента конкретного муниципалитета и необходимости проведения публичных слушаний. Главный риск — отказ органа местного самоуправления во включении ИЖС в производственную зону (например, по причине санитарно-защитных ограничений или планов развития территории), что может быть оспорено в судебном порядке. Любая попытка строительства или фактического использования участка под ИЖС до завершения этих процедур влечёт административный штраф по статье 8.8 КоАП РФ и признание постройки самовольной с её последующим сносом.