Участок ЛПХ попал в КУРТ (общественно-деловая зона) после регистрации права в Росреестре: как оспорить, если не было слушаний и уведомлений

Центральное значение для оценки правомерности сложившейся ситуации имеет вопрос о том, вправе ли орган местного самоуправления фактически изменить территориальную зону части земельного участка без внесения соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Согласно ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, именно ПЗЗ являются документом, который включает карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков. Постановление о КУРТ, не внося изменений в ПЗЗ, но устанавливая границы территории таким образом, что часть участка оказывается в иной зоне (ОД‑2), противоречит самому смыслу градостроительного зонирования, закреплённого в ПЗЗ. На момент регистрации права (27 мая) участок находился в зоне Ж‑1, и это зонирование было установлено именно ПЗЗ. Принятое 8 июня постановление не отменило и не изменило ПЗЗ, следовательно, формально зона Ж‑1 для данного участка продолжает действовать, а указание на принадлежность части участка к зоне ОД‑2 не имеет под собой нормативной основы в ПЗЗ.

Статья 30. Правила землепользования и застройки 1. Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: ... 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; ... 2. Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты. 3. Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения: ... 4) о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; 5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки; ... 4. На карте градостроительного зон
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.30

Более того, ст. 34 ГрК РФ прямо устанавливает, что границы территориальных зон не могут пересекать границы земельных участков. Между тем постановление о КУРТ провело границу зоны ОД‑2 таким образом, что она рассекла уже сформированный и зарегистрированный участок площадью 12 соток, отделив 3 сотки в иную зону. Это прямое нарушение указанного правила, которое действует в отношении любых изменений зонирования, включая те, что производятся через механизм КУРТ, если только иное прямо не предусмотрено федеральным законом. В данном случае такое исключение отсутствует.

Статья 34 ГрК РФ устанавливает порядок установления территориальных зон при подготовке правил землепользования и застройки (ПЗЗ). В частности, часть 1 определяет, что границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания видов использования, функциональных зон, сложившейся планировки и существующего землепользования. Часть 3 устанавливает, что границы территориальных зон не могут пересекать границы земельных участков, за исключением случаев, предусмотренных Земельным кодексом РФ или иным федеральным законом.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.34

Далее, сама процедура внесения изменений в границы территориальных зон (а именно это фактически произошло, пусть и под видом установления границ КУРТ) должна подчиняться порядку изменения ПЗЗ, установленному ст. 33 ГрК РФ. Эта статья определяет, что основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений в ПЗЗ являются, в том числе, поступление предложений об изменении границ территориальных зон и несоответствие ПЗЗ генеральному плану. Поскольку постановление о КУРТ, по сути, изменило зонирование части участка, но не было оформлено как изменение ПЗЗ, это свидетельствует о нарушении установленной процедуры. Администрация не вправе обходить требования ст. 33, ссылаясь на то, что изменения в ПЗЗ «не вносились» — напротив, именно отсутствие таких изменений при фактическом изменении зонирования делает постановление уязвимым.

Статья 33 ГрК РФ устанавливает порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Внесение изменений осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32, с учетом особенностей настоящей статьи. Основаниями для рассмотрения вопроса о внесении изменений являются, в частности, несоответствие ПЗЗ генеральному плану, поступление предложений об изменении границ территориальных зон, а также несоответствие сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.33

Что касается существа градостроительных регламентов — ст. 36 ГрК РФ устанавливает, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков. Регламент зоны Ж‑1, в которой изначально находился весь участок, допускал ведение ЛПХ. Регламент зоны ОД‑2, согласно ст. 35 ГрК РФ, не предусматривает такой вид использования. Однако ст. 36 ГрК РФ в ч. 4 п. 2 делает важное исключение: действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, вид разрешённого использования которых устанавливается в соответствии с федеральным законом документацией по планировке территории. Поскольку в отношении территории КУРТ такая документация, вероятно, будет разрабатываться, это означает, что после её утверждения ВРИ участка может быть определён уже не ПЗЗ, а документацией по планировке. Но на момент спора документация ещё не утверждена, и правовой режим участка продолжает определяться ПЗЗ (зоной Ж‑1) и зарегистрированным ВРИ — ЛПХ.

Статья 36. Градостроительный регламент 1. Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков... 3. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. 4. Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: ... 2) вид разрешенного использования которых устанавливается в соответствии с федеральным законом документацией по планировке территории; ...
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.36

Виды и состав территориальных зон определены ст. 35 ГрК РФ. Жилые зоны (к которым относится зона Ж‑1) допускают ведение садоводства для собственных нужд, что коррелирует с ЛПХ. Общественно-деловые зоны (ОД‑2) предназначены для иных целей — объектов общественного, делового, коммерческого назначения — и не предусматривают ведение личного подсобного хозяйства. Таким образом, перевод части участка в зону ОД‑2 объективно лишает собственника возможности использовать эту часть по первоначальному назначению.

Статья 35 Градостроительного кодекса РФ определяет виды и состав территориальных зон, в том числе жилых (зоны застройки индивидуальными жилыми домами) и общественно-деловых зон. В жилых зонах допускается ведение гражданами садоводства для собственных нужд (п. 3). Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов общественного, делового, коммерческого назначения и не предусматривают ведение личного подсобного хозяйства (п. 5).
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.35

Отдельного внимания заслуживает норма ст. 37 ч. 4.1 ГрК РФ, которая вводит ограничение: со дня принятия решения о КРТ и до утверждения документации по планировке территории изменение вида разрешённого использования земельных участков, расположенных в границах такой территории, не допускается. Эта норма, с одной стороны, защищает собственника от того, чтобы его ВРИ был принудительно изменён помимо его воли в переходный период. С другой стороны, она не лишает его права использовать участок по тому ВРИ, который был зарегистрирован до принятия решения. Важно, что закон прямо запрещает органу власти требовать изменения ВРИ в этот период, что усиливает позицию собственника.

4.1. Со дня принятия решения о комплексном развитии территории и до дня утверждения документации по планировке территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии, изменение вида разрешенного использования земельных участков и (или) объектов капитального строительства, расположенных в границах такой территории, не допускается.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.37

Существенное нарушение процедуры принятия самого постановления о КУРТ — отсутствие каких‑либо публичных слушаний или общественных обсуждений с участием правообладателей земельных участков. Согласно ст. 5.1 ГрК РФ, общественные обсуждения или публичные слушания проводятся по проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки и межевания территории, а также по проектам, предусматривающим внесение изменений в указанные документы. Постановление о КУРТ напрямую не является таким проектом, однако если оно влечёт за собой изменение фактического зонирования, то должно либо предваряться внесением изменений в ПЗЗ (что требует слушаний по ст. 32 ГрК РФ), либо, как минимум, подпадать под ст. 28 ГрК РФ, если одновременно корректируется генеральный план. В любом случае, собственник участка, чьи права непосредственно затрагиваются, должен быть уведомлён и иметь возможность высказать свои возражения.

Статья 5.1 ГрК РФ устанавливает, что в целях соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков по проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, а также проектам, предусматривающим внесение изменений в указанные документы, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания. Участниками таких обсуждений являются, в частности, правообладатели земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой подготовлены проекты.
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.5.1

Более того, ст. 32 ГрК РФ прямо требует проведения публичных слушаний или общественных обсуждений при утверждении правил землепользования и застройки и, по аналогии, при внесении в них изменений. Поскольку постановление о КУРТ фактически изменило зонирование без процедуры внесения изменений в ПЗЗ, можно говорить о прямом нарушении ст. 32. Даже если орган местного самоуправления формально не изменял ПЗЗ, он не может достигать того же результата через иной правовой инструмент, обходя гарантии, предоставленные правообладателям.

Статья 32 ГрК РФ устанавливает порядок утверждения правил землепользования и застройки, включая обязательное проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. … Извлечение: 'Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.'
— Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст.32

Что касается материальных прав на использование участка, то Федеральный закон № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» в ст. 4 закрепляет, что приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома с соблюдением градостроительных регламентов. На момент регистрации права регламент зоны Ж‑1 допускал такое строительство. Поскольку зонирование формально не изменилось (ПЗЗ не менялись), собственник вправе продолжать использовать участок в соответствии с зарегистрированным ВРИ и возводить жилой дом на всей территории участка, включая ту часть, которую администрация относит к зоне ОД‑2. Возражения администрации о запрете строительства не основаны на действующем ПЗЗ.

Статья 4 Федерального закона от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" определяет, что приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов (п. 2).
— Федеральный закон от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", ст.4

Для защиты нарушенного права собственник может применить как административные, так и судебные механизмы. В частности, ст. 304 ГК РФ предоставляет собственнику право требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения. В данной ситуации нарушение выражается в том, что администрация создаёт препятствия в использовании части участка (запрещает строительство), основываясь на незаконном, по сути, постановлении. Собственник может обратиться в суд с негаторным иском о признании за ним права использовать участок в прежнем режиме и об устранении препятствий.

Собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.
— Гражданский кодекс Российской Федерации, ст.304

Кроме того, ст. 218 КАС РФ даёт гражданину право обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решений органа местного самоуправления. Постановление о КУРТ в части, затрагивающей права собственника, может быть оспорено как незаконное, если будет доказано нарушение процедуры его принятия (отсутствие публичных слушаний, уведомлений) и несоответствие нормам ГрК РФ (в частности, ст. 34 о запрете пересечения границ участков зонами). Суд, признав постановление недействующим или недействительным в соответствующей части, сможет восстановить положение, существовавшее до его принятия.

Статья 218. Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению 1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменаци
— Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ, ст.218