Ситуация основана на разногласии между собственником индивидуального жилого дома и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО). Собственник фактически не передает отходы оператору, а утилизирует их самостоятельно на своем участке (компостирование, сжигание, закапывание). При этом он получает ежемесячные квитанции на оплату услуги по вывозу ТКО, договор с оператором не заключал, контейнером не пользуется.
Юридически значимыми являются следующие обстоятельства. Правоотношения сторон регулируются жилищным законодательством и законодательством об отходах производства и потребления. Ключевым аспектом является квалификация услуги по обращению с ТКО: она является коммунальной услугой, и ее предоставление в отношении собственников жилых домов осуществляется в рамках публичного договора с региональным оператором. Публичный договор означает, что оператор не вправе отказать в предоставлении услуги, а потребитель не вправе произвольно отказаться от ее оплаты, если услуга фактически оказывается. Однако закон предусматривает возможность снижения платы или освобождения от нее при полном неоказании услуги или оказании ненадлежащего качества. В данном случае оператором услуга не оказывается (отходы не вывозятся), но основанием для начисления платы является не столько факт вывоза, сколько само по себе наличие у собственника объекта, на котором образуются ТКО, и факт заключения договора (в силу закона, а не по воле сторон). Отсутствие письменного договора не имеет правового значения, так как такой договор считается заключенным в силу закона с момента начала деятельности оператора в данной зоне.
Суть разногласия сводится к тому, насколько правомерно начисление платы лицу, которое заявляет об отсутствии передачи отходов оператору и самостоятельной утилизации без нарушения законодательства. При этом сама возможность самостоятельной утилизации ТКО без участия оператора прямо ограничена нормативными требованиями: сжигание отходов на участке, захоронение неперерабатываемых фракций (стекло, пластик) в земле могут квалифицироваться как нарушение правил обращения с отходами и требований пожарной безопасности. Таким образом, с юридической точки зрения, утверждение собственника о том, что он «не производит мусор», в данном случае спорно: ТКО образуются в результате жизнедеятельности человека, и собственник не может полностью их не образовывать — он лишь по-своему (и, возможно, с нарушением) решает вопрос с их утилизацией. Кроме того, компостирование органических отходов хотя и допускается на индивидуальных участках, не охватывает весь спектр ТКО (стекло, пластик, металлы, текстиль), которые собственник заявляет как закапываемые.
Юридически значимо также то, что закон не предусматривает полного отказа от услуги по обращению с ТКО для собственников жилых домов, а только возможность заключения договора на условиях, отличных от типовых (например, по факту накопления при наличии индивидуального контейнера). Оплата услуги не предполагает обязательного ежедневного пользования — она взимается по нормативу накопления, который рассчитывается исходя из среднестатистического объема образования отходов на человека в год. Факт того, что отходы не передаются оператору, сам по себе не отменяет обязанности оплачивать услугу: оператор несет расходы по организации всей системы сбора и вывоза в регионе, и эти расходы распределяются между всеми потребителями. Исключение возможно только при доказанном факте полного неоказания услуги оператором (например, контейнер не установлен, вывоз не осуществляется), а не при самостоятельной переработке.
Следовательно, с правовой точки зрения начисление платы является законным, пока не будет установлено, что оператор фактически не оказывает услугу конкретному потребителю (например, не установил контейнер и не вывозит отходы, а дом находится вне маршрута). Самостоятельная утилизация отходов на участке, без подтверждения соблюдения экологических и санитарных норм, не является законным основанием для освобождения от платы. Письменный отказ от услуги не влечет прекращения обязательства по оплате, так как договор является публичным. Доказывание отсутствия образования отходов практически невозможно, так как ТКО — это любые отходы, образующиеся в быту, и их нулевой объем нереален; единственным способом является заключение договора по факту накопления (при наличии контейнера малого объема) либо оспаривание норматива накопления в установленном порядке.
В первую очередь следует обратиться к легальному определению отходов, данному в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления». Согласно ст. 1 этого Закона, отходами признаются вещества или предметы, которые образованы в процессе потребления, удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению. В рассматриваемой ситуации житель самостоятельно компостирует пищевые остатки, сжигает сухую листву и ветки, а стекло и пластик закапывает на участке. Такие действия подпадают под законодательные понятия утилизации (использование отходов, в том числе для производства грунтов) и обезвреживания (изменение физических и химических свойств, включая сжигание). Поскольку отходы фактически не поступают в систему сбора регионального оператора и не предназначены для удаления через неё, они не образуют объект услуги по вывозу твёрдых коммунальных отходов. Однако Закон презюмирует, что в любом домохозяйстве образуются ТКО, и нормативы накопления установлены исходя из среднего потребления, что создаёт коллизию с реальным положением дел.
"отходы производства и потребления" - вещества или предметы, которые образованы в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению; 'утилизация отходов' - использование отходов для производства товаров, включая повторное применение, рециклинг, регенерацию, рекуперацию, а также использование твердых коммунальных отходов для производства искусственных грунтов и в качестве возобновляемого источника энергии; 'обезвреживание отходов' - уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание, за исключением сжигания, связанного с использованием тве"
— Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 1
Обязанность заключения договора с региональным оператором установлена ст. 24.7 того же Закона. Эта норма закрепляет, что договор является публичным и региональный оператор не вправе отказать в его заключении собственнику ТКО, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности. Однако сама статья говорит о «собственниках твердых коммунальных отходов». Если собственник дома докажет, что отходы не образуются в понимании Закона (то есть сразу перерабатываются на месте, а не предназначены для удаления), он может не считаться собственником ТКО, подлежащих передаче оператору. При отсутствии фактического образования отходов и при неиспользовании услуги договор не может считаться заключённым, поскольку публичный договор обычно начинает действовать с момента первого фактического потребления или подачи заявки, а не автоматически.
"1. Региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности."
— Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ст. 24.7
Жилищный кодекс РФ в ст. 154 включает плату за обращение с ТКО в структуру коммунальных услуг, возлагая на собственников жилых домов обязанность оплачивать их в соответствии с договорами. При этом ст. 157 ЖК РФ прямо устанавливает, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объёма потребляемых услуг: по показаниям приборов учёта (которые для ТКО не предусмотрены) либо по нормативам накопления. В случае, когда собственник фактически не передаёт отходы оператору, объём потребления услуги равен нулю. Однако нормативы накопления утверждаются для среднего домохозяйства и не учитывают индивидуальные особенности, такие как самостоятельная утилизация. Следовательно, начисление платы по нормативу при доказанном факте отсутствия передачи отходов может быть оспорено как не соответствующее реальному объёму потребления услуги.
"1. Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации."
— Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, ст. 157
Параллельно ст. 154 ЖК РФ закрепляет общую структуру платы и обязанность собственников жилых домов оплачивать коммунальные услуги, что предполагает наличие заключённого договора. Отсутствие письменного договора не освобождает от оплаты, если услуга фактически оказывается, однако в данной ситуации оператор не вывозит отходы, и житель не пользуется контейнером. Таким образом, ст. 154 лишь устанавливает, что услуга по обращению с ТКО — коммунальная, но не решает вопрос о правомерности начисления при нулевом потреблении.
"Статья 154 ЖК РФ устанавливает структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Для собственников жилых домов (часть 3) предусмотрена обязанность оплачивать коммунальные услуги в соответствии с договорами. Плата за коммунальные услуги (часть 4) включает в себя, в том числе, плату за обращение с твердыми коммунальными отходами. Таким образом, статья подтверждает, что услуга по вывозу ТКО является коммунальной услугой, подлежащей оплате, и что собственники жилых домов обязаны заключать договоры на ее оказание."
— Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, ст. 154
Ключевым для определения обязанности оплаты является характер договора возмездного оказания услуг, регулируемого Гражданским кодексом. По ст. 779 ГК РФ исполнитель обязуется оказать услуги, а заказчик — оплатить их. В силу ст. 781 ГК РФ заказчик обязан оплатить оказанные услуги. Если услуга не оказывается (оператор не вывозит отходы), платить не за что. Однако п. 2 ст. 781 предусматривает, что при невозможности исполнения по вине заказчика услуги подлежат оплате в полном объёме. Регоператор может утверждать, что невозможность вывоза вызвана тем, что собственник не передаёт отходы. Но вина заказчика должна быть доказана. В данном случае собственник утверждает, что отходы не образуются (они перерабатываются), следовательно, невозможность исполнения возникла не по его вине, а по объективным причинам. Тогда согласно п. 3 ст. 781 заказчик возмещает только фактически понесённые расходы. Поскольку оператор не понёс никаких расходов на вывоз (нет ни контейнера, ни маршрутов), плата не подлежит взиманию.
"1. Заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг.
- В случае невозможности исполнения, возникшей по вине заказчика, услуги подлежат оплате в полном объеме, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг.
- В случае, когда невозможность исполнения возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, заказчик возмещает исполнителю фактически понесенные им расходы, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг."
— Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ, ст. 781
Действия регионального оператора по выставлению квитанций без заключённого договора и при отсутствии фактического пользования услугой могут быть квалифицированы как навязывание услуги. Закон РФ «О защите прав потребителей» в ст. 16 признаёт ничтожными условия, ущемляющие права потребителя, в том числе те, которые предусматривают оказание дополнительных услуг за плату без согласия потребителя (п. 6 ч. 2). Поскольку квитанции приходят без заявки со стороны собственника, а услуга не заказывалась, такое начисление может рассматриваться как навязывание.
"Статья 16 Закона РФ «О защите прав потребителей» устанавливает, что недопустимые условия договора, ущемляющие права потребителя, ничтожны. К таким условиям относятся, в частности, условия, которые обусловливают приобретение одних услуг обязательным приобретением иных услуг (п. 2 ч. 2), а также условия, предусматривающие выполнение дополнительных работ (оказание дополнительных услуг) за плату без получения согласия потребителя (п. 6 ч. 2). Если начисление платы за вывоз ТКО без заключения договора и при отсутствии фактического пользования может быть признано навязыванием услуги, то такие действия могут быть оспорены как нарушающие права потребителя."
— Закон Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», ст. 16
За такое нарушение установлена административная ответственность. Статья 14.8 КоАП РФ (ч. 2.1) предусматривает штраф за навязывание потребителю дополнительных услуг за отдельную плату путём включения в договор условий, обусловливающих приобретение основных услуг обязательным приобретением дополнительных. Хотя в данном случае договор не заключён, сам факт выставления платы за услугу, которую потребитель не заказывал и не потреблял, подпадает под состав этого правонарушения, особенно если оператор включает в квитанцию условие об оплате независимо от пользования.
"2.1. Навязывание потребителю дополнительных товаров (работ, услуг) за отдельную плату путем предложения потребителю до заключения договора о приобретении основных товаров (работ, услуг) приобрести дополнительные товары (работы, услуги) или заключить иные договоры, приобретение или заключение которых обусловливается обязательностью при приобретении основных товаров (работ, услуг), если иное не предусмотрено законом, а также путем включения в договор условий, которые обусловливают приобретение основных товаров (работ, услуг) обязательным приобретением дополнительных товаров (работ, услуг), в том числе предусматривают обязательное заключение иных договоров, если иное не предусмотрено законом, - влечет наложение административного штрафа на должност"
— Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ, ст. 14.8
Таким образом, нормативная база позволяет сделать следующие выводы. Начисление платы за вывоз ТКО без договора и при фактическом отсутствии передачи отходов (при условии их самостоятельной утилизации) не соответствует принципам возмездного оказания услуг (ГК РФ) и расчёта платы по объёму потребления (ЖК РФ). При доказанности отсутствия образования отходов собственник вправе оспорить начисления, ссылаясь на ст. 781 ГК РФ и ст. 157 ЖК РФ, а также на ст. 16 Закона о защите прав потребителей и ст. 14.8 КоАП РФ для привлечения оператора к ответственности. Для защиты своих прав следует обращаться в Роспотребнадзор, прокуратуру и антимонопольную службу.
